II SA/Ol 828/09

Dnia 23 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 roku sprawy ze skargi I. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany do Statutu Miasta oddala skargę. Rada Miejska w G. w dniu 2 marca 2007 r. podjęła uchwałę nr VI/23/07 w sprawie zmian do Statutu Miasta G. W dniu 7 lipca 2009 r. I.Ż. wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą, a następnie zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W złożonej skardze stwierdził, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny i wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazał ponadto, że Rada Miejska nie odpowiedziała na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie usunęła zarzucanej wadliwości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi, gdyż skarżący nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła również, że skarżący powołał się na naruszenie abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu oraz konieczność usunięcia z obrotu prawnego zarządzenia niezgodnego z prawem, lecz nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2010 r. skarżący wniósł o zbadanie zapisów dotyczących w szczególności sposobu określenia zarządzeniem burmistrza zasad używania herbu i barw miasta oraz sposobu przechowywania nagrań cyfrowych z posiedzeń sesji rady miejskiej, a także zasad dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, Komisji i Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W niniejszej sprawie I.Ż. uczynił przedmiotem skargi uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 2 marca 2007 r. nr VI/23/07 w sprawie zmian do Statutu Miasta G. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś nieuwzględnienia takiej skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddala. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z cytowanego przepisu wynika, że przesłankami dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie, bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu Rady Miejskiej, stwierdzić należy, że skarżący dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przez podjęcie kwestionowanej uchwały. Pismem z dnia 6 lipca 2009 r. wystąpił bowiem do Rady o usunięcie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, precyzując jednocześnie zarzuty wobec tego aktu. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Podzielić jednak należy stanowisko Rady, że skarżący nie posiada interesu prawnego do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie zmian do Statutu Miasta G. Podnieść należy, że prawo do zaskarżenia aktów prawa miejscowego jest uprawnieniem o doniosłym ustrojowym znaczeniu, gdyż pozwala na zaskarżanie aktów prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu ustawodawca zaostrzył - w stosunku do podstawowej regulacji przewidzianej w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rygory związane z wnoszeniem skarg. Nie wystarczy bowiem nawet wykazanie interesu prawnego, należy jeszcze wykazać jego naruszenie. Przy czym, nie może to być tylko naruszenie takich przepisów, z których interes prawny skarżącego nie wynika. Podnieść też należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tą uchwałą. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Innymi słowy, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Przedmiotową uchwałą wprowadzono zmiany do Statutu Miasta G. Zmiany te dotyczyły: insygniów, które Burmistrz Miasta i Przewodniczący Rady Miejskiej mogą nosić w trakcie wykonywania funkcji, scedowania na Burmistrza prawa do określenia zasad używania herbu i barw miasta, komisji stałych i komisji rewizyjnej, dokumentowania przebiegu sesji Rady, toku prac nad uchwałami oraz tworzenia klubów radnych. W ocenie Sądu, powyższe zapisy nie wpływają w żaden sposób na sytuację prawną skarżącego. Żadna z wymienionych wyżej spraw objętych uchwałą o zmianie Statutu Miasta G., nie ogranicza ani nie odbiera skarżącemu jakichkolwiek uprawnień, nie nakłada też na niego żądnego obowiązku. Jak już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego musi być powiązane ze wskazaniem przez stronę skarżącą, jakie przepisy zostały naruszone, co w konsekwencji naruszyłoby jej interes prawny lub uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący ograniczył się zaś do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania, na czym to naruszenie miałoby polegać. Wyjaśnić skarżącemu należy, że ponieważ legitymacja do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy oparta jest na kryterium naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, to ta okoliczność wyklucza zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną została przyznana legitymacja do złożenia skargi prokuratorowi, organizacji społecznej czy Rzecznikowi Praw Obywatelskich, zaś na podstawie przepisów ustaw samorządowych - organom nadzoru. W razie, gdy uchwała organu gminy narusza przepisy prawa, po upływie ustawowego terminu do wykorzystania kompetencji nadzorczej, legitymację do złożenia skargi ma Wojewoda (z zastrzeżeniem kompetencji regionalnej izby obrachunkowej). Członkowie wspólnoty samorządowej nie mają przyznanej legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ochrony obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1910/08). Ustalenie braku naruszenia interesu prawnego w zaskarżonej uchwale powoduje, że Sąd nie jest uprawniony do badania i wypowiadania się co do tego czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa ani ewentualnego stopnia naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, otwiera drogę do merytorycznej kontroli kwestionowanej uchwały. Powyższe wynika z faktu, że uprawnienie zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru tzw. "skargi powszechnej", tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego ani jego uprawnienia. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym skarżący nie wykazał jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, które prowadziłyby do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, także Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń. Na marginesie tylko dodać należy, że wbrew twierdzeniu zawartemu w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2010 r., skarżący nie wnosił skargi na uchwałę "o Statucie Miasta", lecz na uchwałę z dnia 2 marca 2007 r. w sprawie zmian do Statutu. W tym stanie rzeczy, wobec niezaistnienia warunków kontroli legalności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.