II SA/Ol 828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biskupcu na uchwałę Rady Gminy Kolno z dnia 23 lutego 2011 r. nr IV/23/2011 w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kolnie stwierdza nieważność § 1 ust. 3 i ust. 4 oraz § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 23 lutego 2011 r. Rada Gminy Kolno, działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej u.p.p.r. lub ustawa), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009, nr 175, poz. 1362 ze zm.), podjęła uchwałę Nr IV/23/2011 w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kolnie. Prokurator Rejonowy w Biskupcu wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, że zakres działań realizowanych przez Zespół Interdyscyplinarny określony zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kolno, a podmiotami o których mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu grupy roboczej "przypadek uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym." W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uznał skargę w całości za zasadną i wniósł o stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, ewentualnie, o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 1 ust. 3 i ust. 4, § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, oraz odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania. Podczas rozprawy Prokurator zmodyfikował wniosek, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3 i ust. 4 oraz § 3 ust. 2 jej załącznika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Kolnie. Uchwała ta podjęta została na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zakwestionowanymi przez Prokuratora przepisami Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Niezgodne z prawem, a więc z art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c u.p.p.r., są zatem zapisy zawarte w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym - przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych w zakresie ograniczającym członkom zespołu możliwość złożenia oświadczenia w sposób inny niż pisemny. Dlatego też zasadne było stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w tej części. Słusznie Prokurator wskazał także na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Również postanowienia § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujące, że zakres działań realizowanych przez Zespół Interdyscyplinarny określony zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Kolno, a podmiotami o których mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., także narusza w sposób istotny przepisy u.p.p.r., tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. W tym zakresie Rada wykroczyła poza swoje umocowanie prawne, gdyż ta materia została uregulowana z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Przepis ten stanowi natomiast, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. W tej kwestii Sąd również w pełni zaakceptował zawarte w skardze stanowisko Prokuratora. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załącznika do uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.