II SA/Ol 831/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. i F. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi "[...]", gmina "[...]" oddala skargę. W dniu 22 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Lidzbark Warmiński (dalej jako: organ), na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały – dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr IX/68/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A, gmina Lidzbark Warmiński. B. i F. C. (dalej jako: skarżący, strona), wnieśli skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do działek będących własnością skarżących oznaczonych numerami "[...]". Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych w rozumieniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zmiany warunków dopuszczalnego zagospodarowania działek na szkodę interesu skarżących. W skardze podnieśli, że są właścicielami ww. działek, których sposób zagospodarowania został określony ostatecznymi aktami administracyjnymi, tj. postanowieniem z 12 grudnia 2006 r. wydanym przez Generalnego Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (uzgodnienie projektu lokalizacji inwestycji na działce "[...]" w postaci budynku mieszkaniowo-usługowego - warsztat samochodowy dwustanowiskowy) oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 20 listopada 2006 r. ustalającej warunki zabudowy na działce "[...]" w postaci budynku mieszkalno-usługowego (auto handlu) wraz z infrastrukturą techniczną. Ustalone uprzednio sposoby zagospodarowania działek strona akceptowała, uzyskała określony zakres praw, które nabyła w sposób trwały. Od chwili ustalenia warunków zabudowy strona pozostawała w pewności i pełnym przekonaniu co do zakresu przysługujących jej praw do nieruchomości. Inne bowiem warunki zagospodarowania działek skutkują dla strony bezużytecznością nieruchomości. Skarżący podnieśli dalej, że po wyłożeniu projektu planu zagospodarowania złożyli zarzuty do planu, polegające w głównej mierze na żądaniu, aby przeznaczenie ich działek pozostało mieszkaniowo-usługowe. Wskazali, że działki sąsiadująca z ich nieruchomością zachowały przeznaczenie jako mieszkaniowo-usługowe. Otrzymali od gminy w latach wcześniejszych decyzję o warunkach zabudowy na powyższe działki w których jest ujęte przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. Nadmienili, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie w którym nie miała żadnych przeciwwskazań na wybudowanie budynku mieszkaniowo-usługowego. Generalna Dyrekcja w uzasadnieniu postanowienia zaznaczyła wtedy, że budynek będzie znajdował się w strefie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i wibracji spowodowanych wysokim natężeniem ruchu. Skarżący podnieśli, że złożone zarzuty dotyczą w istocie dwóch aspektów: powoływanej ochrony praw indywidualnie nabytych oraz dodatkowo podstawowej zasady prawa, aby w określonych stanach faktycznych i prawnych, każda ze stron posiadała równe prawa i obowiązki. Jak wynika tymczasem z zarzutów sformułowanych przez stronę działki sąsiadujące z działkami skarżących zachowały stan uprawnień uprzednio posiadanych. W ocenie skarżących takiego stanu zaakceptować nie można. W obecnym czasie, nie uwzględnienie przez GDDKiA konieczności ochrony akustycznej (w istocie brak woli uwzględnienia ekranów akustycznych na odcinku drogi krajowej nr 51 przebiegającej przez miejscowość A) nie może stanowić wystarczającej podstawy do bezzasadnego ograniczenia prawa własności skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że Wójt Gminy wielokrotnie zwracał się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienia projektu planu, gdzie starał się bronić utrzymania dotychczasowej funkcji terenu (w tym w odniesieniu do nieruchomości skarżących), ale organ uzgadniający odmawiał wielokrotnie uzgodnienia projektu planu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił dopiero projekt planu, gdzie dla nieruchomości skarżących przewidziano jedynie funkcję usługową bez funkcji mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2607) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi A. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017r., IV SA/Wr 424/16, dostępny w CBOIS). Skarżący niewątpliwie posiadają legitymację do wywiedzenia niniejszej skargi. Skarżący są bowiem właścicielami nieruchomości, która została objęta ustaleniami planu zmieniającymi dotychczasowe jej przeznaczenie. Przy czym wskazać należy, że skarżący mogą kwestionować ustalenia planu jedynie w granicach naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego. Niewątpliwie zaskarżony plan narusza interes prawny skarżących, co obliguje sąd do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Wyjaśnić zatem należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, nie nadużywania tego władztwa. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Ustalając natomiast zakres pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy wskazać, że chodzi tu o naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały. Przechodząc od przedstawionych wyżej rozważań ogólnych do zbadania zasadności skargi, przyjąć trzeba, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności planu okoliczność, że skarżący przed uchwaleniem planu uzyskali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 65 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i nie wyklucza przyjęcia w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu niż ten określony we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją takiej sytuacji jest jedynie obowiązek właściwego organu do wygaszenia decyzji. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy kreuje poprzez jej zapisy określone przeznaczenie terenu, które stanowią dla strony prawa nabyte niemogące być następnie zmienione poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano wyżej uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, która może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Przy czym gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy organ gminy był właściwy do zmiany przeznaczenia terenu, jaki wcześniej był ustalony dla nieruchomości skarżących w decyzji o warunkach zabudowy i wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. z mieszkaniowo-usługowego na usługowy. Obecnie działki skarżących leżą na terenie oznaczonym symbolem U-18 pozwalającym jedynie na zabudowę usługową, bez możliwości lokowania funkcji mieszkalnej, czy też mieszkalno-usługowej. Wskazać należy, że stosownie to treści art. 17 pkt 6) lit. b u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Wskazać należy, że odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie zaś przez radę gminy planu miejscowego, mimo skutecznej odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, może, zgodnie z dyspozycją art. 28, skutkować nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., II OSK 2024/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wójt wielokrotnie zwracał się do organu uzgadniającego o uzgodnienie planu, gdzie przyjęto dla terenu działek skarżących przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. Niemniej jednak organ uzgadniający odmawiał uzgodnienia takiej wersji projektu planu miejscowego, argumentując, że uwzględniając istniejący ruch na drodze krajowej nr 51 oraz systematyczny wzrost natężenia ruchu, wymagana odległość dla nowej zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym projektem planu, to minimum 60 m licząc od osi istniejącej drogi krajowej nr 51 i od linii rozgraniczającej projektowanej obwodnicy. Biorąc powyższe pod uwagę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad m.in. postanowieniem z "[...]" odmówił uzgodnienia projektu planu, w związku ze zbyt bliskim usytuowaniem zabudowy mieszkaniowej w stosunku do istniejącej drogi krajowej. Zarządca drogi uzgodnienia dokonał dopiero po zmianie założeń planu (postanowieniem z "[...]"). Jak wskazano wyżej organy gminy związane były powyższym uzgodnieniem, w związku z powyższym nie mogły uchwalić planu miejscowego w innej wersji, niż uzgodniony z zarządcą drogi. Dlatego też nieruchomość skarżących w planie miejscowym uzyskała przeznaczenie jedynie pod zabudowę usługową, bez funkcji mieszkaniowej. Odnosząc się do argumentu skarżących, że sąsiednie działki zachowały poprzednie zagospodarowanie, wskazać trzeba, że z rysunku planu wynika, iż działki leżące w okolicy działki skarżących, które mają przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe są już działkami zabudowanymi, a więc zachowano niejako ich status prawny. Natomiast działki pozbawione zabudowy wzdłuż pasa drogowego nie są przeznaczane w planie pod zabudowę mieszkaniową. Wyjaśnić również należy, że organy gminy uchwaliły zaskarżony plan zgodnie z wymogami procedury planistycznej rozpatrując m.in. w toku tej procedury uwagi strony wniesione do projektu planu. Na marginesie wskazać należy, że stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeżeli więc plan uniemożliwia skarżącym dotychczasowe zagospodarowanie działki skarżący mogą rozważyć ewentualnie skorzystanie z wymienionego środka prawnego. Reasumując w ocenie sądu gmina uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszyła przepisów prawa, dlatego też skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.