II SA/Ol 831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania L. J. (skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem E. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i aby sprawować opiekę nad swoim ojcem nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ojciec posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednak według art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Według orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 kwietnia 2021 r. nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto podniesiono, że kolejną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. K. zaś jest w związku małżeńskim z Z. K., z którą ma orzeczoną separację (wyrok Sądu Okręgowego V Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 06.10.2005 r.), która z kolei nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca, wnosząc o: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zstępnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium uznać należało, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w przepisie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle których osoba inna niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (żona osoby wymagającej opieki) mogłaby skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie jest bezspornym, że ojciec skarżącej, a więc osoba, na którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki innej osoby. Nie zachodzą jednak podstawy do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, albowiem obowiązek sprawowania opieki nad jej ojcem spoczywa w pierwszej kolejności na żonie osoby wymagającej opieki, a orzeczona separacja nic w tym zakresie nie zmienia. W sprawie zaś nie zaistniała taka sytuacja, że żona osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostawanie zaś podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza co do zasady z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy żona niepełnosprawnego ze względu na stopień niepełnosprawności jest w stanie zapewnić całodobową opiekę na niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem E. K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to, czy skarżącej będącej córką osoby wymagającej opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na tą osobę (ojca), w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki (czyli matka skarżącej) nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 t. j.), k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że wymagający opieki E. K., jest w związku małżeńskim z Z. K., z którą ma orzeczoną separację (wyrok Sądu Okręgowego V Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 06.10.2005 r.), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast skarżąca L. J. zamieszkuje w tym samym budynku co ojciec i matka. Należy podkreślić, że obowiązek wzajemnej alimentacji względem małżonków powstaje z chwilą zawarcia małżeństwa i nie wygasa w momencie orzeczenia rozwodu. W związku natomiast z faktem, że do instytucji separacji stosuje się co do zasady przepisy dotyczące rozwodu, przyjąć należy, iż obowiązek alimentacyjny nie ustaje również w momencie orzeczenia separacji. Jak bowiem wynika z treści art. 61⁴ § 1 k.r.o. orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym, zgodnie z § 4 wskazanego artykułu do obowiązku dostarczania środków utrzymania przez jednego z małżonków pozostających w separacji drugiemu stosuje się odpowiednio we wskazanym zakresie przepisy art. 60, z wyjątkiem § 3 k.r.o. Zatem zgodnie z art. 60 § 1 k.r.o. małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Ponadto, zgodnie z art. 61⁴ § 3 k.r.o. jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Tym samym fakt orzeczonej separacji w niniejszej sprawie nie wpływa na obowiązek alimentacyjny żony E. K. względem jej męża i nie ma przy tym znaczenia, fakt wykonywania w pewnym zakresie przez skarżącą opieki nad jej ojcem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 września 2010 r. sygn.. akt II SA/Bd 797/10, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Z woli ustawodawcy - co do zasady - tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. W wyroku z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. NSA podkreślał, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. NSA wskazał, że tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie oznaczałoby to wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym, co stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, także wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 496/19, publ. na stronie orzezcenia.nsa.gov.pl). To zatem żona osoby wymagającej opieki, jako osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ma prawo ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad mężem Tym samym bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skoro zatem skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego ojca, to w sytuacji gdy żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nim. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania (wskazanego w skardze), mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.