II SA/Ol 832/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi E.G. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Dnia "[...]" Rada Miasta "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych. W dniu "[...]" E.G.D. wniosła do Rady Miasta "[...]" wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zakwestionowaną uchwałą w taki sposób, aby nie mogła ona być w ogóle stosowana. Na wezwanie to Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi. W dniu "[...]" E.G.D. - reprezentowana przez adw. P.D. - powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miasta "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych, żądając stwierdzenia jej nieważności. Zakwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z przepisów Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu "[...]" T.G. kupił od Gminy "[...]" mieszkanie przy "[...]", a w dniu "[...]" darował przedmiotowe mieszkanie skarżącej, będącej jego siostrą. Skarżąca zbyła przedmiotowy lokal w dniu "[...]". W związku z tym Prezydent Miasta "[...]" wezwał ją do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej przy kupnie mieszkania. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. Sąd Okręgowy zasądził od skarżącej na rzecz Gminy "[...]" kwotę 2.000 zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu części roszczenia wynikającego z obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej przy zakupie mieszkania. Kolejnym zaś wyrokiem z dnia 26 września 2012r. Sąd Rejonowy zasądził od skarżącej na rzecz Gminy "[...]" kwotę 61.640,81 zł z ustawowymi odsetkami tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty równej pozostałej części udzielonej bonifikaty. Wskazano, że zakwestionowana uchwała była immanentną częścią podstawy roszczenia Gminy "[...]’ i w konsekwencji doprowadziła do zasądzenia zwrotu od skarżącej części bonifikaty, a tym samym naruszyła jej konstytucyjnie chronione prawo własności i inne prawa majątkowe, co w konsekwencji oznacza naruszenie interesu prawnego skarżącej. Skoro bowiem uchwała stała się podstawą do udzielenia bonifikaty przy zakupie mieszkania T.G., a następnie umożliwiła żądanie zwrotu kwoty równej tej bonifikacie, to powyższy akt ograniczył możliwość rozporządzania przez skarżącą nabytym przez nią prawem własności i spowodował uszczerbek w jej majątku, czego dowodem są stwierdzone prawomocnymi wyrokami, zasądzone na rzecz Gminy "[...]" kwoty. Zarzucając niezgodność zaskarżonej uchwały z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że zgoda na udzielenie bonifikaty dotyczy spraw indywidualnych i nie mogła być udzielona aktem o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego – a takim jest zakwestionowana uchwala - bowiem do wydania takiego aktu jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Rada Miasta "[...]" nie ma uprawnień do ustanawiania norm regulujących w sposób generalny kwestii udzielania nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tych lokali. Podniosła, że w jej ocenie w celu przyznania bonifikaty Prezydent Miasta "[...]" był zobowiązany do wystąpienia do Rady Miasta "[...]" o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty. Skoro zaskarżona uchwała wyrażająca zgodę na bonifikatę, posiada charakter generalny, nie zaś indywidualny, to jest niezgodna z prawem i dlatego naruszyła interes prawny skarżącej. Wskazano przy tym, że sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały może być wyłącznie przedmiotem kontroli przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne. Jeśli bowiem taka uchwała nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to wiąże ona sądy cywilne. Podniesiono także, że zaskarżona uchwala nie stanowi aktu prawa miejscowego, a została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa i weszła w życie po upływie 14 dni. W ocenie skarżącej udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości należy każdorazowo do organu wykonawczego, a nie do organu uchwałodawczego. Wskazano ponadto, że wprawdzie zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miasta "[...]" Nr "[...]" w sprawie udzielania bonifikaty przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy (§ 4 tej uchwały), lecz nadal wywiera skutki prawne, a w związku z tym zasadne jest stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta "[...]" - reprezentowany przez r.pr. E. P. - wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, której stwierdzenia nieważności się domaga, bowiem to nie ona nabyła od gminy mieszkanie z bonifikatą ustaloną w skarżonej uchwale, ani też z tej uchwały nie wynikał obowiązek zwrotu przez nią bonifikaty. Wskazano, że z wyroków sądowych dołączonych do skargi wynika, że to zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowała obowiązek zwrotu przez skarżącą bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że podstawę prawną przedmiotowej skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 594, dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu, który podjął uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżąca w dniu "[...]" wystosowała do Rady Miasta "[...]" wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc w nim, że podjęcie uchwały z dnia "[...]", nr "[...]", narusza jej interes prawny. Wobec braku odpowiedzi organu skarżąca wywiodła skargę do sądu. Uznać zatem należało, że warunek formalny dopuszczalności skargi został spełniony. Nie mniej jednak przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd obowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżącej. Dopiero bowiem ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uwarunkowana jest bowiem posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone niezgodną z prawem uchwałą organu gminy. Brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej wyłącza dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1613/07, LEX nr 470910; wyrok SN z dnia 13 października 1987r., sygn. akt III PAN 1/87, - niepubl. oraz postanowienie NSA z dnia 6 października 2006r., sygn. akt II FSK 1250/05, LEX nr 280389). Przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ma charakter złożony i obejmuje dwa elementy: wystąpienie negatywnego skutku w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej lub aktu stanowienia prawa oraz niezgodność z prawem (w znaczeniu przedmiotowym) zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej wywołało. Zatem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dochodzi, gdy uchwała skutkująca zniesieniem, ograniczeniem, uniemożliwieniem realizacji prawa (uprawnienia) skarżącego jest jednocześnie dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 1788/07, LEX nr 463973). Ponadto przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel, "Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych" [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3(24)/2009, s. 36-37). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny musi być aktualny, a nie ewentualny. Tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., nr 4, poz. 83A). Ponadto w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Ocena legitymacji procesowej skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie pozwala skarżącej na skuteczne jej zaskarżenie, gdyż nie legitymuje się ona interesem prawnym do wniesienia skargi. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia "[...]" T.G. kupił lokal mieszkalny przy ul. "[...]" od gminy "[...]", przy nabyciu którego udzielono mu bonifikaty w wysokości 60.970 zł, z zastrzeżeniem że w przypadku zbycia lokalu przed upływem 5 lat od dnia zawarcia umowy lub wykorzystania lokalu na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty zobowiązany będzie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty udzielonej bonifikaty. Określono, ze nie dotyczy to zbycia lokalu na rzecz osoby bliskiej. W dniu "[...]’ T.G. darował przedmiotowy lokal mieszkalny siostrze E. G., a E.G. sprzedała go w dniu "[...]". Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. Sąd Okręgowy zasądził od skarżącej na rzecz Gminy "[...]" kwotę 2.000 zł, zaś wyrokiem z dnia 26 września 2012r. Sąd Rejonowy zasądził od skarżącej na rzecz Gminy "[...]" kwotę 61.640,81 zł tytułem zwrotu roszczenia wynikającego z obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej przy zakupie mieszkania. Skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z faktu, ze zaskarżona uchwała naruszyła jej prawo własności i inne wynikające z niego prawa majątkowe, gdyż stała się podstawą do udzielenia bonifikaty przy zakupie mieszkania T. G., a następnie umożliwiła żądanie zwrotu kwoty równej tej bonifikacie. W ocenie skarżącej zaskarżony akt ograniczył możliwość rozporządzania przez skarżącą nabytym przez nią prawem własności i spowodował uszczerbek w jej majątku, poprzez zasądzone na rzecz Gminy kwoty. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że beneficjentem bonifikaty wynikającej z zaskarżonej uchwały nie była skarżąca, lecz jej brat, który nabył przedmiotowy lokal mieszkalny od gminy. Także to brat skarżącej – a nie sama skarżąca – zobowiązała się w umowie nabycia nieruchomości do zwrotu przedmiotowej bonifikaty w przypadku zbycia lokalu w okresie 5 lat. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżona uchwała spowodowała jakiekolwiek ograniczenia w możliwości rozporządzania prawem własności przedmiotowego lokalu należącego do skarżącej. Zatem zaskarżona uchwała w tym zakresie nie wywarła jakiekolwiek wpływu na sferę konstytucyjnie chronionego jej prawa własności. Także fakt, że w wyniku prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych skarżąca została zobowiązana do zwrotu udzielonej bonifikaty nie wynikało z treści zaskarżonej uchwały, lecz związane było z nowelizacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z uzasadnień wyroków dołączonych do skargi w dacie nabycia lokalu art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie przewidywał rygoru zwrotu bonifikaty w razie zbycia lokalu przez osobę najbliższą która otrzymała lokal od najemcy wykupującego lokal od gminy. Jednakże sprzedaż lokalu przez skarżącą nastąpiła po wejściu w życie art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzającego obowiązek zwrotu bonifikaty także przez osobę bliska. W wyrokach tych wskazano także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010r. (III CZP 131/2009), w której stwierdzono że przepis art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do umów sprzedaży lokalu mieszkalnego zawieranych przez gminę z najemcami w czasie obowiązywania art. 68 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. 2004r. Nr 141 poz. 1492), tj. od dnia 22 września 2004r. do dnia 21października 2007r., jeżeli nabywca tego lokalu sprzedał go po dniu 21 października 2007r. Zatem obowiązek zwrotu przez skarżącą bonifikaty, udzielonej jej bratu, nie wynikał z przepisów zaskarżonej uchwały, która w ogóle tych kwestii nie reguluje, a wyłącznie ze wskazanej zmiany przepisów ustawowych oraz z zobowiązań cywilnoprawnych wynikających z faktu nabycia nieruchomości w określonych warunkach (darowizna) oraz zbycia tej nieruchomości przed upływem określonego okresu. Należy zatem wyjaśnić, że badanie ewentualnego naruszenia interesu prawnego przez przepisy rangi ustawowej wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest także uprawniony do oceny skutków umów cywilnoprawnych, gdyż te należą do sądów cywilnych. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie sposób przyjąć, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób odnosiła się do sytuacji prawnej skarżącej, a tym samym do jej interesu prawnego. Tym bardziej przedmiotowa uchwała nie mogła tego interesu naruszyć. Brak legitymacji do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie musiał skutkować jej oddaleniem. Skoro zaś skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej zawartemu w skardze, popieranym także na rozprawie przed tut. Sadem, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy (miasta) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Ustalenie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów dotyczących zakwestionowanej uchwały, a nawet formułowanie jakichkolwiek ocen na temat tej uchwały. Stąd tez Sąd nie może się odnieść do zarzutów dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.