II SA/Ol 832/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P. N. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 26 czerwca 2024 r. Starosta Nidzicki (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił P.N. (dalej: "skarżący", "inwestor") zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 8 budynków usług turystycznych, bez przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej i wjazdu z drogi gminnej, na działce [....]. Starosta stwierdził bowiem, że na działce jest już ustawionych 8 budynków na drewnianych belkach (podkładach). Zaznaczył, że usytuowanie budynków jest inne, niż określa to rysunek projektu zagospodarowania działki. Ocenił, że stwierdzone częściowe wyrównanie i przygotowanie terenu działki w celu ustawienia budynków kwalifikuje się do prac przygotowawczych wskazanych w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawe budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "p.b."), a tym samym stanowi rozpoczęcie budowy przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co stosownie do art. 35 ust. 5 p.b. wykluczało wydanie pozwolenia na budowę. Starosta zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nidzicy (dalej: "PINB") poinformował pismem z 24 kwietnia 2024 r., że w wyniku czynności kontrolnych ustalił, że na ww. działce złożono bloczki fundamentowe oraz 8 gotowych budynków na drewnianych podkładach. PINB stwierdził, że nie zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z budową budynków usług turystycznych. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący wywiódł, że skoro PINB, który na wniosek starosty przeprowadził w ramach zagadnienia wstępnego kontrolę działki, stwierdził, że na działkę przywieziono 8 gotowych budynków i nie zostały rozpoczęte roboty budowlane związane z budową tych budynków, to stanowisko to winno stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucił, że z naruszeniem kompetencji PINB starosta dowolnie ustalił, że nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych przez zagospodarowanie terenu budowy. Dodał, że ustalenie, że częściowo wyrównano i przygotowano teren działki w celu ustawienia budynków, jest dowolne, gdyż nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem. Zarzucił ponadto, że starosta błędnie zinterpretował art. 41 p.b. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 18 września 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu treść art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1, 4 i 5 p.b. Ocenił, że z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że jego przedmiotem jest budowa 8 budynków usług turystycznych w technologii konstrukcji drewnianej szkieletowej. Budynki ustawione mają być na fundamentach z bloczków betonowych. Stwierdził, że bezsporne jest w sprawie usytuowanie na drewnianych belkach wszystkich gotowych budynków na terenie działki w innej lokalizacji, niż wskazane w projekcie zagospodarowania terenu. Wojewoda przytoczył definicje: budynku, budowy i katalog prac przygotowawczych zawartych w art. 3 pkt 2 i 6 oraz art. 41 ust 2 p.b., wskazał też na § 8 rozporządzenia z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Stwierdził, że przed zakończeniem postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wnioskowaną budowę na części działki inwestor wyznaczył teren składowisk materiałów i wyrobów, na którym zgromadził gotowe budynki usług turystycznych. Zaznaczył, że z uwagi na definicję zawartą w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE. L Nr 88, poz. 5), budynki te nie mogą być traktowane jako wyrób budowlany lub zestaw wyrobów budowlanych, gdyż spełniają wymagania zawarte w definicji budynku. Zgromadzone na działce budynki nie wymagają budowy przegród zewnętrznych, ścian podłóg i dachu, zostały przywiezione na teren działki inwestycyjnej już jako gotowe budynki przeznaczone do usytuowania na wyznaczonym w projekcie budowlanym miejscu w celu trwałego związania ich z gruntem. Czynności inwestora świadczą o wykonaniu przez niego na terenie działki prac przygotowawczych związanych z zagospodarowaniem terenu budowy pod urządzenie składowisk gotowych wyrobów, jakim są wnioskowane budynki usług turystycznych oraz w znacznej części zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego. Wojewoda zaznaczył, że do zakończenia inwestycji pozostaje jedynie trwałe połączenie z gruntem zgromadzonych na terenie działki inwestycyjnej wnioskowanych budynków. Powyższe czynności, w ocenie Wojewody, jednoznacznie stanowią rozpoczęcie budowy określone w art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 p.b. Wojewoda stwierdził ponadto, że PINB w sposób dowolny ustalił stan faktyczny istniejący na ww. działce. W złożonej skardze skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu. Dodał, że stosownie do art. 83 ust. 1 p.b. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 41 ust. 4 p.b. Zarzucił, że skoro wojewoda zakwestionował zawarte w odwołaniu twierdzenia skarżącego, że nie niwelował terenu, to powinien był podjąć czynności sprawdzające te informacje, a nie pomijać je, tym bardziej że żaden zgromadzony w sprawie dowód nie potwierdzał tezy, jakoby skarżący przeprowadził niwelację terenu w obszarze określonym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucił też, że wojewoda wprawdzie powołał się na § 8 ww. rozporządzenia, lecz pominął definicję zawartą w § 23 tego aktu, która określa wymogi miejsca do składowania materiałów i wyrobów w postaci jego wyznaczenia, utwardzenia i odwodnienia a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, aby zostały wykonane jakiekolwiek prace niezbędne do przygotowania takiego składowiska. Wskazał na rażące sprzeczności w logice wypowiedzi organu odwoławczego, który odwołał się do definicji budynku, wymagającej trwałego związania z gruntem, gdy jednocześnie uznaje za budynki domki, które nie były posadowione na fundamentach. Zarzucił też wojewodzie, że nie przywołał konkretnego przepisu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011, na który to akt powołał się w uzasadnieniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b., zgodnie którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że zostały spełnione przesłanki zawarte w ww. przepisie. Organy obu instancji upatrują wykonania robót budowanych przez inwestora w zagospodarowaniu terenu i postawieniu na działce 8 gotowych prefabrykowanych domków bez trwałego związania ich z gruntem. Organy obu instancji nie precyzują przy tym, co stanowi podstawę faktyczną tych twierdzeń. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodu, który pozwoliłby stwierdzić, że inwestor zniwelował teren budowy lub w jakikolwiek inny sposób zagospodarował ten teren w rozumieniu przepisów p.b. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Jak stanowi ust. 2, pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. W niniejszej sprawie nie ustalono pierwotnych i aktualnych rzędnych terenu budowy, których porównanie pozwoliłoby na bezsporny wniosek, że inwestor rzeczywiście wykonał niwelację terenu. Dowodem na tę okoliczność nie może być samo stwierdzenie stron postępowania w piśmie z 5 czerwca 2024 r., że "wyrównano cały teren". Przypomnieć należy, że wprawdzie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednakże, jak wynika z art. 76 § 1 k.p.a., tylko dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Pisemne oświadczenie – jako dokument prywatny – nie ma takiej mocy, zatem nie jest to dowód wystarczający do uznania, że okoliczność w nim podana rzeczywiście zaistniała. Zdjęcia załączone do protokołu oględzin nieruchomości z 19 czerwca 2024 r. również nie są dowodem na powyższą okoliczność. Wynika z nich w omawianym zakresie jedynie, że miejscami teren nie jest pokryty roślinnością. Zaznaczyć należy, że z pkt. 3 lit. f projektu zagospodarowania działki wynika, że "ze względu na zakaz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zdecydowano się prace ziemne ograniczyć do niezbędnego minimum, a zabudowę usytuować w dostosowaniu do naturalnego ukształtowania terenu". Wbrew stanowisku wojewody, skarżący nie "rozpoczął budowy" w rozumieniu art. 41 ust. 1 p.b. także przez "wyznaczenie terenu składowisk materiałów i wyrobów, na którym zgromadził gotowe budynki usług turystycznych w liczbie 8 sztuk". Wojewoda powołał się tu na § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401). Podkreślić należy, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 23715 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem ministrowie właściwi dla określonych gałęzi pracy lub rodzajów prac w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Socjalnej oraz Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej określą, w drodze rozporządzenia, przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące tych gałęzi lub prac. Rozporządzenie to, w tym cytowany § 8, reguluje więc kwestie dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy i w tym zakresie definiuje "zagospodarowanie terenu budowy" (§1 pkt 1) oraz określa rodzaj działań, które mieszą się w jego zakresie. Trudno uznać, że przepisy rozporządzenia regulującego zagadnienia bezpieczeństwa i higieny pracy spełniają te same funkcje, co przepisy ustawy – Prawo budowlane, które normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1 p.b.). Wobec tego, "prace przygotowawcze" w rozumieniu art. 41 ust. 2 p.b., których co należy podkreślić katalog zamknięty, a nie tylko przykładowy (gdyż ustawodawca nie użył tu zwrotu "w szczególności"), nie są tożsame z "zagospodarowaniem terenu budowy", o którym mowa w ww. rozporządzeniu. Zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasięg definicji legalnej zawsze obejmuje zakres ustawy, w której jest ona zawarta (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 201-203; wyrok NSA z 16.02.2024 r. II FSK 1369/23 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia też wymaga, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, gdyż wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA z: 23.08.2007 r. II OSK 1118/06, 4.12.2008 r. II OSK 1536/07, 12.07.2024 r. I OSK 3/22). Dodać można, że zgodnie z § 8 pkt 8 ww. rozporządzenia zagospodarowanie terenu budowy wykonuje się przed rozpoczęciem robót budowlanych, natomiast "zagospodarowanie terenu budowy" wymienione w art. 41 ust. 2 pkt 3 p.b. stanowi "prace przygotowawcze na terenie budowy", których podjęcie jest "rozpoczęciem budowy" (ust. 1 art. 41). Argumentacji wojewody nie wzmacnia także odwołanie się do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 5 z późn. zm.). Zgodnie z artykułem 2 tego aktu na użytek tego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: 1) "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych; 2) "zestaw" oznacza wyrób budowlany wprowadzony do obrotu przez jednego producenta jako zestaw co najmniej dwóch odrębnych składników, które muszą zostać połączone, aby mogły zostać włączone w obiektach budowlanych; 3) "obiekty budowlane" oznaczają budynki i budowle; W rozporządzeniu tym nie zdefiniowano pojęcia "budynki". Zawarto definicję "obiektów budowlanych" którymi są budynki i budowle. W sprawie istotna jest bezsporna okoliczność, że znajdujące się na działce domki nie są trwale z gruntem związane, gdyż są ustawione na drewnianych belkach. Z pkt 2 części opisowej projektów architektoniczno-budowlanych tych domków wynika jednoznacznie, że obiekty te "zaprojektowano w technologii konstrukcji drewnianej szkieletowej, na fundamencie z bloczków betonowych". Jak ustalił PINB, na działce były składowane również bloczki fundamentowe (zob. pismo PINB z 24 kwietnia 2024 r.). Podkreślenia wymaga, że o tym, czy dany obiekt jest "budynkiem" przesądza jego trwałe związanie z gruntem. Zgodnie bowiem z ustawową definicją budynku, zawartą w art. 3 pkt 2 p.b., należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skoro zaś sporne domki nie są jeszcze w taki sposób związane z gruntem, gdyż ustawiono je jedynie na drewnianych belkach, to nie mogą być obecnie uznane za "budynki" w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Brak jest bowiem niezbędnego elementu hipotezy normy prawnej zawartej w cytowanym art. 3 pkt 2 p.b. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że są to gotowe obiekty. Do uznania tych "domków" za "budynki" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. niezbędne jest ich trwałe związanie z gruntem, np. przez zamocowanie na bloczkach betonowych/ fundamentowych. Przyjmując tok rozumowania organów obu instancji, takie domki byłby już "budynkami" w chwili ukończenia ich konstruowania przez producenta, a ich produkcję należałoby uznać za "budowę", skoro budową jest "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" (art. 3 pkt 6 p.b.). Zasadnie więc skarżący zarzucił, że argumentacja wojewody jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż przedmiotowe domki nie mogą być jednocześnie budynkami i gotowymi wyrobami, zgromadzonymi na terenie składowiska. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W art. 77 § 1 k.p.a. przewidziano, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotne jest jednocześnie, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, która to reguła zawarta jest w art. 80 k.p.a. Tym samym, organ administracji ma obowiązek nie tylko zgromadzenia materiału dowodowego odnoszącego się do okoliczności, które mają znaczenie w świetle przepisów prawa materialnego regulujących badaną przez ten organ kwestię administracyjnoprawną, lecz również obowiązek prawidłowej oceny całości tego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie zasadny jest też zarzut pominięcia stanowiska PINB. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 p.b. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. ustawodawca określił, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro wyspecjalizowany organ nadzoru budowanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w terenie ustalił, że nie zostały rozpoczęte roboty budowane związane z budową budynków usług turystycznych, to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały podstaw do odmiennej oceny niezmienionego stanu faktycznego. Zauważyć należy, że to do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. art. 84 ust. 1 pkt 2 p.b.). Ustawodawca nie przewidział kompetencji wzajemnej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak już wskazano, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga więc, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala na podzielenie oceny organów obu instancji, że rzeczywiście inwestor wykonał roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było zatem podstaw do zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu, którymi jest związany stosownie do art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).