II SA/Ol 835/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odwołania zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 13 września 2005r. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr "[...]" Rady Gminy K. z dnia 10 czerwca 2005r., wnosząc o stwierdzenie nieważności tejże uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wywodził, iż Rada Gminy K. powołując się na art. 6 ust. 3 ustawy z 29 września 1986r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.), odwołała zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. W ocenie Wojewody jednakże, żadne przepisy ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego nie przewidują możliwości odwołania przez radę gminy zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego ze stanowiska. Organ nadzoru argumentował, iż art. 6 ust. 3 ustawy przewiduje jedynie możliwość powołania innego niż wójt kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępców. Powołanie to oznacza jedynie powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Z przepisów Kodeksu pracy, a także ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) nie wynika, aby stosunek pracy na stanowisku zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nawiązywał się poprzez powołanie. W konkluzji organ nadzoru wskazał, iż rada gminy wyłącznie powołuje, a nie powołuje i odwołuje zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. Gmina wywodziła, iż interpretacja organu nadzoru prowadzi do wniosku, że powołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego w ogóle wyklucza jego odwołanie z tego stanowiska, bowiem organ nadzoru nie wskazał ani trybu, ani podstawy takiego odwołania. Nie wskazał też innego organu uprawnionego do dokonania takiej czynności, której w przedmiotowej sprawie należało dokonać, dotychczasowy zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego został bowiem powołany na kierownika tego urzędu. Innego niż zastosowany przez Radę Gminy trybu odwołania ze stanowiska nie przewiduje żaden przepis prawa. Biorąc zaś pod uwagę cel dla którego ustanowiono przepis art. 6 ustawy — Prawo o aktach stanu cywilnego nie można przyjąć, iż brak jest prawnej możliwości odwołania przez radę gminy zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Skoro powołanie na wymienione stanowisko nie wywołuje skutków w zakresie prawa pracy, to w konsekwencji wójt nie ma podstaw do odwołania zastępcy w trybie art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym wykonuje on czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników urzędu. Dochodzi więc do sytuacji, w której na skutek niemożności dokonania odwołania jednocześnie kilka osób pozostaje jako powołane na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ l ). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy dokonać analizy przepisów rangi konstytucyjnej. Z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji, co oznacza związanie państwa i jego organów prawem. Zasadę legalności w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. l Konstytucji stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przytoczone przepisy Konstytucji wymagają zatem od organów władzy publicznej podania w każdym przypadku podstawy prawnej uprawniającej do działania. W niniejszej sprawie Rada Gminy K. w dniu 10 czerwca 2005r. podjęła uchwałę, którą odwołała ze stanowiska zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. Badając legalność przedmiotowej uchwały należy więc ocenić, czy przepis prawa powszechnie obowiązującego daje Radzie Gminy kompetencję do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Art. 6 ust. l ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego stanowi, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Z art. 6 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). W art. 6 ust. 3 ustawy prawodawca przewidział jednak możliwość powołania przez radę gminy innego kierownika urzędu stanu cywilnego, jak i jego zastępców. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2000r. (sygn. akt I PKN 480/99 OSNP 2001/10/349), że art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego "należy rozumieć jako pozwalający na powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej osobie niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz określający organ, który właściwy jest do tego powołania (powierzenia czynności)". Z treści tego przepisu nie wynika jednak możliwość odwołania ze stanowiska przez organ stanowiący gminy zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Brak kompetencji przyznanej temu organowi do takiego odwołania oznacza, że rada gminy choć powołuje zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, to nie ma już uprawnień do jego odwołania. Rada gminy nie posiada uprawnień do poszerzania zapisów ustawy i podejmowania uchwał, co do których nie przewidziano wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich podjęcia. Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje przyjąć, iż prawodawca uznał, iż rada gminy jedynie powołuje zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, nie zaś powołuje i odwołuje z tego stanowiska, skoro w innych przepisach przewiduje się wprost, że rada gminy posiada kompetencje zarówno do powołania jak i odwołania określonych osób ze stanowiska. I tak, z treści art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy. Sąd podziela stanowisko Wojewody prezentowane w skardze, że w obecnym stanie prawnym brak jest przesłanek do przyjęcia, iż stosunek pracy na stanowisku zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nawiązuje się na podstawie powołania. Art. 68 § l Kodeksu pracy stanowi, iż stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się jedynie w przypadkach wskazanych w odrębnych przepisach. Przepisy takie zawiera m. in. ustawa o pracownikach samorządowych, która w art. 2 pkt 3 wymienia zamknięty katalog stanowisk na których stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania, stanowiąc, iż pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie powołania na stanowiskach: zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, sekretarza powiatu, skarbnika gminy (główny księgowy budżetu), skarbnika powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnika województwa (główny księgowy budżetu województwa). Stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nie zostało wymienione w tym przepisie, a więc stosunek pracy na tym stanowisku nie nawiązuje się na podstawie powołania. Oznacza to, że radzie gminy nie przysługuje prawo odwołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego w oparciu o art. 70 § l Kodeksu pracy, który stanowi, że pracownika powołanego na dane stanowisko, może odwołać w każdym czasie organ, który go powołał. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie sytuacji prawnej pracowników zatrudnionych na podstawie powołania. Należy więc przyjąć, iż uchwała w przedmiocie powołania danej osoby na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego oznacza jedynie powierzenie jej czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, nie oznacza natomiast automatycznie nawiązania stosunku pracy. Pogląd taki wyraził - w odniesieniu do kierownika urzędu stanu cywilnego -Sąd Najwyższy w wymienionym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2000r. Takie uregulowanie sytuacji prawnej wskazuje, że rada gminy jedynie powierza czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Samo natomiast nawiązanie stosunku pracy, czy też ewentualne decyzje w przedmiocie jego rozwiązania należą do wójta gminy, który z mocy przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników tego urzędu. Art. 5a ust. l ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego wskazuje bowiem, że urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.