II SA/Ol 836/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 25 lutego 2011 r., nr IV/36/11 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako: u.s.g. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), dalej jako: u.p.p.r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części, a mianowicie: § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i § 8 ust. 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 3-4, ust. 8 w zw. z ust. 5, ust. 11 i 12 oraz ust. 15 u.p.p.r., poprzez przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej i wskazanie: a) w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy "[...]", a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole, co stanowi modyfikację art. 9a ust. 8 w zw. z art. 9a ust. 5 u.p.p.r.; b) w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi modyfikację art. 9a ust. 3-4 u.p.p.r.; c) w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, podczas, gdy katalog ten został ustalony wart. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., co stanowi jego modyfikację. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy "[...]" pozostawił rozstrzygnięcie o zasadności skargi do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność § 1 przedmiotowej uchwały, dotyczący ustalenia Gminnego programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m.in. przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Ponadto, w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także kuratorzy sądowi (ust. 4), prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Tymczasem, w § 3 ust. 2 uchwały, Rada samodzielnie ustaliła skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy ustawy, Rada Gminy nie miała podstaw do ustalania składu Zespołu, gdyż uczynił to ustawodawca. W powyższym zakresie Rada wkroczyła zatem w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Tymczasem jednak, § 3 ust. 2 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy. Nie jest też wykonaniem postanowień § 5 art. 9a u.p.p.r. Zasadne było więc stwierdzenie nieważność postanowień § 3 ust. 2 uchwały. Odnosząc się dalej do treści skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Za zasadny uznać należy zatem zarzut Prokuratora, że zawarty w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zwrot "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy "[...]", a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole", stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Zgodnie z zapisem zamieszczonym w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., podczas gdy w świetle art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia, bowiem do ich grona należą podmioty, o których mowa w ust. 3 lub 5. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 u.p.p.r., co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W ocenie Sądu, istotnie narusza prawo także § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ustalający katalog podmiotów wchodzących w skład grup roboczych. Z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Przy czym, z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika, kto może wchodzić w skład grup roboczych. W skład grup roboczych, w myśl tych przepisów wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; Policji; oświaty; ochrony zdrowia (ust. 11). W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 12). Organ zaś uchwalił, że członkami grup roboczych będą członkowie Zespołu, przedstawiciela instytucji, o których mowa w § 3 pkt 2 lit. a-f, a także przedstawiciele innych instytucji, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zatem organ ustalił skład grup roboczych odmiennie, niż zostało to uregulowane w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Reasumując, z zestawienia kwestionowanych postanowień uchwały z postanowieniami art. 9a ust.: 3-5, 8 i 11-12 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy "[...]" dokonała niedopuszczalnych modyfikacji przepisów ustawowych, czym dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.