II SA/Ol 837/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy E. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 9 września 2024 r. nr Rep.1203/OŚiP/24 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz Wójta Gminy E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy E. (dalej jako strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako SKO, Kolegium) z 9 września 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary za usunięcie drzew. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy M. (dalej jako Wójt) z 26 czerwca 2024 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 4 drzew z działki numer [...] obręb P., będącej własnością J. Z. (dalej jako właścicielka działki). Jak wynika z przekazanych akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, Wójt został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy na podstawie postanowienia SKO z 12 września 2022 r. W toku postępowania Kolegium decyzją z 20 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z 6 grudnia 2022 r. w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 51.122 zł za usunięcie 4 drzew bez zgody posiadacza nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2023 r., II SA/Ol 628/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, niezbędne stało się ustalenie, kto faktycznie był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w momencie wycinki wskazanych drzew, a następnie czy właściciel (posiadacz) udzielił zgody na usunięcie tych drzew. Sąd uznał za zasadne przeprowadzenie odpowiednich czynności, przy uwzględnieniu wyjaśnień skarżącego, a także właścicielki działki nr [...], które pozwolą na sformułowanie jednoznacznych wniosków i zastosowanie właściwych przepisów ustawy. Stan władania przedmiotową działką na dzień dokonania wycięcia drzew nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt, wydając decyzję z 26 czerwca 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego podał, że posiadaczem samoistnym omawianej działki w obrębie w jakim znajdowały się na niej drzewa, była Gmina E. Gmina E. władała częścią działki i robiła to w sposób jednoznaczny i jawny dla otoczenia przez kilka miesięcy. Właścicielka działki sprzeciwiła się temu dopiero, gdy wycinka drzew została wykonana po ponownym wykonaniu pomiarów geodezyjnych, podczas kolejnej inwestycji – budowy sieci wodociągowej. Wójt stwierdził, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w oparciu o niekwestionowane dowody z oględzin w terenie, zgromadzoną obszerną i różnorodną dokumentację oraz spójne i korespondujące ze sobą zeznania świadków i właścicielki działki, które były kluczowe w ustaleniu sposobu korzystania ze spornych nieruchomości. Wobec tego postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, stosownie do powołanych w rozstrzygnięciu art. 105 § 1 i w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Na skutek odwołania właścicielki działki SKO uchyliło decyzję Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z 9 września 2024 r. Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest co najmniej przedwczesne. Nie można ocenić na jakiej podstawie Wójt przyjął, że Gmina E. istotnie była posiadaczem samoistnym spornej nieruchomości w okresie wycinki drzew. Pracownicy strony podali, że wykonywali prace związane utrzymaniem drzew i krzewów przydrożnych, właścicielka działki oświadczyła natomiast, że to ona płaciła podatek za grunt, zajmowała się tym gruntem oraz rosnącym tam żywopłotem. Uzasadnienie decyzji Wójta w tym zakresie jest lakoniczne i uniemożliwia ocenę prawidłowości decyzji. SKO wskazało na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na tle wyroku WSA w Rzeszowie z 2 września 2021 r., II SA/Rz 547/21. Organ zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy z udziałem właścicielki działki, Wójt bezspornie ustalił kto był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w momencie wycinki drzew i czy została udzielona zgoda na usunięcie tych drzew – zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 22 września 2023 r., II SA/Ol 628/23. W sprzeciwie do tut. Sądu od decyzji Kolegium z 9 września 2024 r., strona podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc brak przesłanek do zastosowania tego przepisu. Decyzja Wójta nie była bowiem obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Mając na względzie wskazany zarzut wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO. Podniesiono w sprzeciwie, że Kolegium mogło wyeliminować wątpliwości przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Nieprawidłowo organ odwoławczy uznał, że nie została do końca wyjaśniona kwestia ustalenia posiadacza nieruchomości. Gmina E. była w posiadaniu nieruchomości co najmniej od 1991 r., tj. od wydania decyzji komunalizacyjnej. Gmina wykonywała wobec nieruchomości czynności właścicielskie, porządkowe itd. Gmina władała tą częścią nieruchomości jak właściciel zlecając inwentaryzację drzew do wycinki, a następnie uzyskała decyzję Starosty E. zezwalającą na wycinkę drzew (decyzja w aktach sprawy). Nawet w momencie znakowania drzew do wycinki właścicielka działki nie zwracała uwagi pracownikom skarżącego, że to jest jej nieruchomość i jej drzewa – nie wykonywała wobec tej części nieruchomości czynności jak właściciel. Gmina E. nie była też wzywana do wydania nieruchomości i zaprzestania naruszeń posiadania. W ocenie strony materiał dowodowy został w pełni zebrany i jest kompletny do wydania przez Wójta decyzji, która zawiera zwięzłe uzasadnienie. Zarzucana lakoniczność uzasadnienia decyzji czy konfrontowanie zeznań pracowników skarżącego z zeznaniami właścicielki działki organ odwoławczy mógł uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie wnoszącego sprzeciw Wójt wypełnił zalecenia z wyroku WSA w Olsztynie z 22 września 2023 r., II SA/Ol 628/23, gdyż ustalił kto był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w momencie wycinki drzew i czy została udzielona zgoda na usunięcie tych drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2). W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 § 2 powiązany jest art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak orzeczenia powołane poniżej). W orzecznictwie przyjmuje się, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" oznacza sytuację, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Sąd ma na uwadze, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z 22 września 2023 r., II SA/Ol 628/23, wiążą w sprawie zarówno Wójta jak i SKO, a także Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji. W powołanym wyroku Sąd uznał, że w świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zaistniała konieczność do wyjaśnienia kto faktycznie był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w momencie wycinki wskazanych drzew, a następnie czy właściciel (posiadacz) udzielił zgodę na usunięcie tych drzew. Rozpoznając obecnie sprzeciw od decyzji Sąd stwierdził, że SKO uchyliło decyzję Wójta z powodu wadliwości uzasadnienia decyzji. Kolegium uznało, że nie można ocenić na jakiej podstawie Wójt przyjął, że Gmina E. istotnie była posiadaczem samoistnym spornej nieruchomości w okresie wycinki drzew. Uzasadnienie decyzji Wójta Kolegium uznało za lakoniczne i uniemożliwiające dokonanie oceny prawidłowości decyzji. Organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy z udziałem właścicielki działki, Wójt bezspornie ustalił kto był posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w momencie wycinki drzew i czy została udzielona zgoda na usunięcie tych drzew. Kolegium nie oceniło natomiast zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wskazało czego zabrakło w dokumentacji zgromadzonej przez Wójta po wydaniu przez WSA w Olsztynie wyroku z 22 września 2023 r., II SA/Ol 628/23, i jakie konkretnie działania ma podjąć Wójt w celu uzupełnienia tych braków. Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego okoliczności wymagające uzupełnienia nie mogły zostać ustalone w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. Wadliwość czy lakoniczność uzasadnienia stanowiska Wójta nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Po dostrzeżeniu wad uniemożliwiających dokonanie oceny prawidłowości decyzji Wójta, SKO powinno przede wszystkim jednoznacznie wykazać braki dowodowe, które mogą być uzupełnione wyłącznie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy powoływał się na wytyczne wyroku WSA w Olsztynie z 22 września 2023 r., II SA/Ol 628/23, jednak nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydając kontrolowaną przez Sąd decyzję nie dokonał bowiem analizy materiału dowodowego zebranego obecnie przez Wójta, w części opisowej stanu faktycznego przedstawił jedynie zgromadzone dowody, w tym oświadczenia pracowników skarżącego oraz właścicielki działki. Ponadto SKO nie wypowiedziało się wprost czy i w jaki sposób organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zacytowało jedynie rozważania z wyroku WSA w Rzeszowie z 2 września 2021 r., II SA/Rz 547/21, o ogólnym charakterze. Sąd oczywiście nie przesądza o tym jakie rozstrzygnięcie powinno podjąć Kolegium. Jednak dostrzeżone braki nie pozwalają utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a.