II SA/Ol 839/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśnictwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa – Nadleśnictwa kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" , na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., odmówiło wszczęcia, na żądanie Nadleśniczego z Nadleśnictwa "[...]", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 11 maja 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego z przyłączami, na działce "[...]". Kolegium wywiodło w uzasadnieniu, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo "[...]" jako właściciel działek sąsiednich w odniesieniu do działki nr "[...]" jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 maja 1999 r. Podało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Nadleśniczy z Nadleśnictwa "[...]" zarzucił, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo, gdyż nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przez art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.), obowiązującej w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Nadleśnictwo "[...]", będące właścicielem sąsiednich działek, nie zostało zawiadomione o toczącym się postępowaniu tym samym nie brało w nim udziału. Uwzględniając wskazaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczność, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo "[...]" jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdyż Burmistrz "[...]" nie zawiadomił Nadleśnictwa o toczącym się postępowaniu, stwierdziło, że okoliczność ta, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ewentualnie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania określone w art. 145 K.p.a., nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.). Stwierdziło ponadto, że podstawą, która uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania był fakt, że na dzień wpływu do Kolegium wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 11 maja 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy – to jest 26 lutego 2015 r., przedmiotowej decyzji nie było w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, do niezbędnych ustaleń decyzji należał okres ważności decyzji (pkt 7). W przedmiotowej decyzji ustalono, że jest ona ważna trzy lata od daty jej wydania. Z uwagi na to, że okres ważności tej decyzji minął, w ocenie składu orzekającego Kolegium, zaistniała podstawa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Nadleśnictwo "[...]" stwierdziło, że badając legalność kwestionowanej decyzji Kolegium powinno brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Wobec tego, wygaśnięcie decyzji nie ma wpływu na bieg przedmiotowego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podniosło, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutki ex tunc, tj. od daty wydania decyzji. Natomiast wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki późniejsze. W okresie od daty wydania do dnia jej wygaśnięcia decyzja o warunkach zabudowy wywierała skutki prawne, w szczególności w postaci wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę. Nadleśnictwo stwierdziło, że pogląd, że na skutek wygaśnięcia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bezprzedmiotowe jest postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, godzi w poczucie sprawiedliwości i konstytucyjne zasady państwa prawa. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało własne postanowienie z dnia 26 marca 2015 r. Stwierdziło w uzasadnieniu, że Skarb Państwa - Nadleśnictwo "[...]" nie był stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrz "[...]" z dnia 11 maja 1999 r., lecz posiada on interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji. Jest bowiem właścicielem nieruchomości sąsiednich względem działki inwestycyjnej. Kolegium zaznaczyło, że powyższa okoliczność stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazało ponadto, że zasadniczą podstawą zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a. była okoliczność, że decyzja z dnia 11 maja 1999 r. nie istnieje już w obrocie prawnym. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzja jest ważna trzy lata od daty jej wydania (tj. do 2002 r.). Tym samym upłynął już jej okres ważności. Tak więc decyzji nie ma w obrocie prawnym, chociaż istnieje dokument tej decyzji. Fakt ten uzasadniał, w ocenie organu, odmowę wszczęcia postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro wydana w trybie zwykłym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po trzech latach straciła ważność, to tym samym nie istnieje przedmiot postępowania w trybie nadzwyczajnym. Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli takiej decyzji nie ma w obrocie prawnym. W złożonej skardze Nadleśniczy Nadleśnictwa "[...]" zarzucił, że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, gdyż nie zawiera warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a ponadto załączona do decyzji mapa dla działki nr "[...]" określająca linie rozgraniczające teren inwestycji nie dotyczy tej działki. W konsekwencji powyższego, wydano decyzje ustalającą warunki zabudowy dla działki, która nie posiada dostępu do drogi publicznej. Skarżący ocenił jako błędny pogląd Kolegium, że w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, a nie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że od dnia doręczenia decyzji stronie upłynęło 5 lat, co wyklucza możliwość wznowienia postępowania, a ponadto zarzut braku uczestnictwa w postępowaniu nie był podniesiony we wniosku jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący nie podzielił ponadto stanowiska organu odnośnie do skutków wygaśnięcia kwestionowanej decyzji dla postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem zarzut, że wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) na skutek upływu terminu jej ważności, ustalonego zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przed wszystkim należy wskazać, że decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania . Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym. Decyzja, która utraciła ważność po upływie czasu w niej oznaczonego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Utrata ważności decyzji oznacza bowiem jedynie, że po oznaczonej w niej dacie nie wywołuje ona skutków przewidzianych przez prawo. Innymi słowy, taki akt nie może być powoływany za podstawę nawiązywania stosunków prawnych, co jest konsekwencją upływu z góry ustalonego okresu czasu (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 567/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym również upływ okresu ważności takiej decyzji nie skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Upływ ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powodował jedynie, że podmiot, na rzecz którego decyzja ta była wydana (adresat), nie mógł skutecznie ubiegać się na jej podstawie o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast adresat decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystąpił w okresie jej ważności o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenie to uzyskał, w obrocie prawnym pozostaje także decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Może być ona zatem przedmiotem postępowań administracyjnych, w tym także postępowania o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1303/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 221/10, CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Termin ważności decyzji odnosić należy bowiem do terminu, jaki ma jej adresat do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. A zatem decyzja ta traci swą ważność po okresie, na jaki została wydana tylko wtedy, gdy adresat nie wystąpił w terminie z przedmiotowym wnioskiem (zob. wyrok Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 760/03, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1303/99, niepubl.). Wobec powyższego, w razie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zniesione zostają wszystkie skutki prawne, jakie decyzja wywołała w okresie jej obowiązywania, natomiast w razie utraty ważności (wygaśnięcia) tej decyzji z upływem określonego w niej terminu -skutki, jakie wywołała w okresie ważności, nie zostają zniesione. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostaje wyeliminowana z obiegu prawnego po upływie terminu na jaki została wydana, w przypadku gdy adresat skorzystał ze swojego prawa i wystąpił na jej podstawie z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko Kolegium, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 11 maja 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego z przyłączami na działce nr "[...]" z uwagi na fakt, że decyzja ta utraciła ważność - została wyeliminowana z obrotu prawnego w 2002 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania i rozpozna sprawę z wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2015 r. merytorycznie. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.