II SA/Ol 843/24

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 10 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję z 17 maja 2024 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Gołdapi przez Kierownika Wydziału Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Gołdapi (dalej jako: "organ I instancji"), o odmowie przyznania Z. B. (dalej jako: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą. W uzasadnieniu jako podstawę odmowy Kolegium wskazało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako: "u.ś.r."), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.). Wyjaśniono, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszły w życie zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym dotyczące zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres tych zmian określa art. 43 ustawy o świadczeniu wspierającym. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Kolegium termin "powstanie prawa" należy rozumieć jako moment spełnienia wszelkich przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia. Oznacza to, że sprawy o świadczenie pielęgnacyjne, w których wszelkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia były zachowane najpóźniej w dniu 31 grudnia 2023 r. podlegają, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczenie wspierającym, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, tj. w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2023 r. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie na dzień 31 grudnia 2023 r. nie były zachowane przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wskazało, że skarżący sprawuje nad siostrą faktyczną, stałą, całodobową opiekę. Siostra jest osobą ubezwłasnowolnioną, nie ma dzieci, rodzice nie żyją. Skarżący jest opiekunem prawnym siostry. Pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania nad nią opieki. Świadczenie to przyznane zostało przez organ I instancji decyzją z 24 listopada 2023 r. na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. Skarżący nie zrezygnował z tego świadczenia. We wniosku pełnomocnik wniósł o uchylenie ww. decyzji pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniósł o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium uznało, że skoro skarżący na dzień 31 grudnia 2023 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, to świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać mu przyznane. Zauważono, że nie ma możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, gdyż zgodnie z art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne jest obecnie przyznawane jedynie w sytuacji sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazał, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z pobieranego zasiłku., W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Bezspornie w dacie złożenia wniosku (28 grudnia 2023 r.) obowiązywała decyzja z 24 września 2024 r. (k. 39-41 akt administracyjnych) przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na siostrę na okres od 1 listopada 2024 r. do 31 października 2025 r. Stosownie do przytoczonego przepisu nie jest dopuszczalne, aby wymienione świadczenia pozostawały w zbiegu. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest zgodna z wykładnią systemową i funkcjonalną. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten potwierdza, że nie można pobierać jednocześnie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba uprawniona musi dokonać wyboru i wystąpić o uchylenie prawa do wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego przed przyznaniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki w obrocie prawnym pozostawała i była realizowana decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia; jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Tym samym okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 211/21, publ. CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako:"CBOSA") "warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze". Stanowisko to jest zgodne z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią, w świetle której osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r. sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, publ. CBOSA). W wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w CBOSA) NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia. Działanie takie sprowadza się do pouczenia strony o konieczności wystąpienia o uchylenie decyzji pozostającej w zbiegu. W realiach niniejszej sprawy nie doszło do takiego pouczenia, bowiem w momencie rozpatrywania wniosku nie obowiązywały już przepisy umożliwiające przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Pouczenie strony byłoby więc bezcelowe. Nie można tu dopatrzeć się zaniedbania ze strony organu, gdyż wniosek został złożony na trzy dni przed końcem terminu obowiązywania dotychczasowych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 139/23, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w sprawach z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, informacja o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia pozostającego w zbiegu (na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a.) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie konkurencyjnego świadczenia. Zaznaczyć trzeba, że bez względu na długość toczącego się postępowania decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miał stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy. Organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił skarżącemu, że wobec zmiany stanu prawnego na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 43), od 1 stycznia 2024 r. skarżącemu nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa ta zmieniła zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Od 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny. Zgodnie z przepisami przejściowymi, zawartymi w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, skarżącemu mogłoby zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach, gdyby do 31 grudnia 2023 r. spełnił kumulatywnie wszystkie przesłanki do jego przyznania i nie wystąpiły przesłanki negatywne. W związku z tym, aby skarżący mógł skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., musiałby do tego dnia mieć uchyloną decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Co bezspornie nie nastąpiło. Zawartego we wniosku oświadczenia o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie można uznać za skuteczne, gdyż wybór świadczenia pozostającego w zbiegu nie może sprowadzać się jedynie do warunkowej deklaracji. Strona, która dokonuje wyboru a korzysta już ze wskazanego w przepisie uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia pozostającego w zbiegu (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, wyrok WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 426/23, publ. w CBOSA). W wyroku z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2352/22 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że "w przypadku zbiegu uprawnień (...) uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza (...) możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna". Stanowisko to skład orzekający w całości podziela. Również w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2363/23 (publ CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił : "Warunkiem zaś ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest jednoczesne wyłączenie z obrotu decyzji ustalającej prawo do otrzymywania konkurencyjnego w analizowanej sprawie – specjalnego zasiłku opiekuńczego". W konsekwencji, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (tak jak skarżący w niniejszej sprawie), to w dacie złożenia wniosku (28 grudnia 2023 r.) nie był on kompletny, w tym znaczeniu, że nie zawierał wszystkich wymaganych dokumentów. W konsekwencji do dnia 31 grudnia 2023 r. w sprawie występowała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na zgodny wniosek skarżącego i organu.