II SA/Ol 845/14

Dnia 2 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 roku sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Marszałka Województwa A Geolog Wojewódzki, pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. , zwrócił się na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 7 w zw. z art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze do Burmistrza A o uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową ze złoża piasku A, położonego w granicach działki nr "[...]", obręb A, gmina A, powiat A, informując, że o koncesję ubiega się M. W.. Burmistrz A postanowieniem z dnia "[...]" nie uzgodnił udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową ze złoża piasku A. Postanowienie to w toku kontroli instancyjnej zostało uchylone, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ponownie orzekł o nieuzgodnieniu koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową ze złoża piasku A. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe działki nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy A", zatwierdzonym uchwałą Nr "[..]’ Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2001 r. z późniejszymi zmianami, brak jest zapisów odnośnie do wydobywania kruszywa naturalnego dla ww. działki. W części graficznej teren oznaczony jest jako strefa elektrowni wiatrowych. Dlatego też nie ma podstaw do uzgodnienia koncesji. W tym zakresie uzasadnienie postanowienia jest tożsame z motywami poprzedniego orzeczenia odmownego. Na postanowienie Burmistrza A z dnia "[...]" o nieuzgodnieniu udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową ze złoża piasku A wniósł zażalenie M. W.. Zarzucił w szczególności, iż zostało wydane przy zastosowaniu błędnej wykładni postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy A, polegającej na przyjęciu, że nie zachodzą podstawy do uzgodnienia udzielenia wnioskodawcy koncesji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uzgodnienie projektu decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował w pełni i nie skonfrontował w dostateczny sposób projektu rozstrzygnięcia i obowiązującego Studium. Nie wykazał i nie do końca uzasadnił swoje postanowienie, uzupełniając je o kwestie zmiany Studium w przyszłości. W tym stanie rzeczy nie sposób w pełni ocenić zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania Miasta i Gminy A" w ramach kontroli instancyjnej. Organ wyższego stopnia nie może zaś wyręczać organu pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Organ pierwszej instancji ponownie nie odniósł się także do odrębnych przepisów, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Podkreślono zaś, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Kolegium podniosło również, że w sytuacji gdy rzeczywiście podjęto prace planistyczne nad zmianą Studium, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę rozważy czy nie zachodzą przejściowe i usuwalne przeszkody uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na ww. postanowienie wywiódł M. W., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez: - nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy przyjęciu, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego i zgromadził całość materiału dowodowego, a stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia mogą być sanowane w oparciu o art. 136 k.p.a., - niezastosowanie art. 12 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z obarczeniem organu I instancji obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy, zamiast zastosowania art. 136 k.p.a., co w konsekwencji przekłada się na rażącą przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium skonkludowało, że zgromadzony w sprawie materiał procesowy nie jest jeszcze wystarczający do wydania orzeczenia merytorycznego, a zwłaszcza postanowienia o treści pozytywnej dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014r., poz. 613 ze zm.), działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Bezspornie postępowanie niniejsze stanowi "wpadkowe" postępowanie w ubieganiu się przez skarżącego o uzyskanie koncesji na działalność gospodarczą w zakresie odkrywkowego wydobywania kopaliny – kruszywa naturalnego (piasku). Stosownie bowiem do art. 23 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej ustawy, w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na: wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Przepis art. 7 stanowi z kolei, że "1. Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. 2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach." Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanej działki nr "[...]" obręb A należało uwzględnić treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie winno być zatem ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślić również należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni ona zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności (por. wyrok NSA z dnia 7.10.2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, NSA z dnia 7.05.2013 r. sygn. akt II GSK 312/12, WSA w Białymstoku z dnia 29.11.2010 r., sygn. akt II SA/Bl 570/11, WSA w Olsztynie z dnia 16.06.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 323/11 WSA w Rzeszowie z 27.02.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 865/07, publ. Baza orzeczeń CBOIS). W ocenie Sądu, powyższy pogląd znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie na gruncie ustawy z 2011 r., z tym zastrzeżeniem, że podejmowanie i wykonywanie działalności związanej z wydobyciem kopalin ze złóż, nie może także naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w przepisach odrębnych, co także winno być przedmiotem uzgodnienia. Wyjaśnić należy również, że przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) k.p.a., będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Cytowany przepis wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sprawie nie zaszły przesłanki do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak już bowiem wspomniano, a co należy podkreślić, kluczowym kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż jest zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Na gruncie niniejszej sprawy rolą organów było zatem zbadanie zgodności planowanego przez skarżącego zamierzenia koncesyjnego ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy A", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w A z dnia "[...]" z późniejszymi zmianami. Zakres takiej sprawy jest ściśle określony i właściwie nie wymaga on dodatkowych ustaleń i badań, a jedynie analizy porównawczej planowanej inwestycji z zapisami studium. W tych okolicznościach trudno przyjąć, że spełnione zostały przesłanki uprawniające organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej na mocy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Trzeba przy tym dostrzec, że skarżący wydaje się być przekonany o możliwości prowadzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr "[...]", jako zgodnego z ustaleniami studium. W tych okolicznościach Kolegium, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobligowane jest dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia we własnym zakresie kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium, tym bardziej, że organ I instancji wprost wskazuje, że zamierzenie skarżącego nie jest zgodne ze studium. Co do zaś ewentualnego zawieszenia postępowania to Kolegium może poczynić ustalenia odnośnie do tego na jakim etapie aktualnie znajdują się pracę nad zmianą studium. Wówczas będzie możliwe rozważenie kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na wskazaną kwestię. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w pkt 2 stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku