II SA/Ol 848/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Postanowieniem z dnia "[...]" r., Komendant Powiatowy Policji w B. (dalej jako: "Komendant Powiatowy", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku J. O. z dnia 24 lutego 2021 r., na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 z późn. zm., dalej jako: "u.z.e.f.i.r.") odmówił aspirantowi sztabowemu w stanie spoczynku J. O. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wydania zaświadczenia potwierdzającego okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404, dalej jako: rozporządzenie z 2004 r.). W uzasadnieniu postanowienia podano, że w aktach osobowych policjanta odnaleziono dwa rozkazy personalne Komendanta Głównego Policji, delegujące skarżącego do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX) na okresy od 13 sierpnia 2013 r. do 15 maja 2014 r. oraz od 8 sierpnia 2016 r. do 10 maja 2017 r. W związku z tym, zwrócono się do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP o nadesłanie dokumentacji, mogącej potwierdzić pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu, dających podstawę do podwyższenia emerytury skarżącego w ww. okresach. Z uwagi jednak na fakt, że Dyrektor Biura poinformował, iż nie posiada dokumentacji imiennie potwierdzających, że skarżący realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wyjaśniono, że strona posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia, ale dla jego wydania konieczne byłoby odnalezienie w zapisach z przebiegu służby, że reakcja funkcjonariusza na naruszenie określonego porządku, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, miała miejsce w realnym zagrożeniu życia lub zdrowia. Z pisma Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP wynika, że takiej dokumentacji nie ma. Zaświadczenie jest natomiast aktem wiedzy, a nie woli organu; nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, niewynikających z prowadzonych przez organ rejestrów. Na ww. postanowienie skarżący w przepisanym terminie wniósł zażalenie, wskazując, że oprócz konwojów, patroli i wart spersonalizowanych, co do których nie odnaleziono w zasobach Policji dokumentacji, pełnił także schematycznie służby w ramach plutonu szybkiego reagowania QRF, co jest potwierdzone w dokumentacji z misji. Wyjaśniono, że w praktyce misyjnej służby typu warty, konwoje, patrole itp. były dokumentowane przez dowódców plutonów i w formie papierowej wywieszane w baraku mieszkalnym. Z tego co wiadomo stronie, drugi egzemplarz rozpisanych służb trafiał do dyżurnego JSPP i był wpisywany do systemu komputerowego. Podano, że "oczywistość szczególnego zagrożenia życia i zdrowia podczas służby w ramach JSPP w Kosowie" była potwierdzana już od samego początku – od naboru, przez szkolenie specjalistyczne w szkole policyjnej w S., a także w późniejszym toku służby. Powołano szereg wypowiedzi i artykułów prasowych, z których wynika szczególne zagrożenie podejmowanych w Kosowie działań. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia odwołania z uwagi na brak dokumentacji odnoszącej się imiennie do jego osoby, skarżący wniósł o zweryfikowanie ile służb (i jakiego rodzaju) wykonał pluton, w którym był na XXII i XXVI zmianie i określenie, czy był z tych służb wyłączony. Przy braku dokumentacji dla plutonu, wniósł o udzielenie ww. informacji dla kontyngentu. W ślad za zażaleniem wniesionym przez skarżącego, zażalenie wniosła jego pełnomocnik, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia żądanej treści, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że podwyższenia emerytury może się domagać funkcjonariusz, który w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia, przy czym pojęcie szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia nie może być utożsamiane z pojęciem bezpośredniości. Wyjaśniono, że na kwestię tę zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/2013, a dodatkowo w tym samym wyroku wprost wskazano, że czynna służba w operacjach prowadzonych przez siły pokojowe ONZ w Kosowie winna zostać zakwalifikowana jako szczególnie zagrażająca życiu i zdrowiu. Podkreślono, że z zasad wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, że oczywistość szczególnego zagrożenia życia i zdrowia podczas służby w ramach JSPP w Kosowie charakter służby podczas delegowania na misję, pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego, istotnie odbiega od specyfiki służby funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Już tylko ta okoliczność powinna przesądzać o zasadności wydania zaświadczenia, bowiem nie wymaga to przeprowadzania dalszych dowodów. Podniesiono równocześnie, że w okresie objętym żądaniem nie było wytycznych, jak dokumentować czynności związane ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia; nie było żadnych rejestrów czy ewidencji, w których odnotowywano szczególne sytuacje. Dodano, że skarżący, na podstawie sporządzonych przez siebie notatek, złożył wniosek o wydanie zaświadczenia, w którym to wniosku w sposób szczegółowy, z rozpisaniem na poszczególne miesiące, wskazał jakie czynności i zadania wykonywał w ramach udziału w misji w plutonie bojowym. Szczegółowo opisano warunki służby skarżącego i podano, że Komendant Powiatowy Policji winien zwrócić się o przesłanie wszelkiej dokumentacji archiwalnej, dotyczącej przebiegu misji w Kosowie i dokonać analizy tych materiałów pod kątem wystąpienia przesłanki bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. W toku postępowania zainicjowanego zażaleniem, Komendant Wojewódzki Policji w O. (dalej jako: "Komendant Wojewódzki", "organ odwoławczy") wystąpił do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z prośbą dokonanie analizy dostępnej dokumentacji, z uwzględnieniem wskazanych przez skarżącego wart, patroli oraz konwojów i przesłanie kopii dokumentów; przy piśmie przesłano również sam wniosek, czego skarżący zażądał w zażaleniu. W odpowiedzi na to pismo, poinformowano organ odwoławczy, że w dokumentacji dotyczącej przygotowania i przebiegu XXII i XXVI rotacji JSPP brak jest informacji, że skarżący w okresie delegowania na misję EULEX realizował zadania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dających podstawę do podwyższenia emerytury. Postanowieniem z dnia "[...]" r., Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisano szczegółowo stan faktyczny sprawy i przytoczono treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazano, że celem prawodawcy – ustanawiając przepisy u.z.e.f.i.r. – było nagrodzenie funkcjonariuszy za szczególne czynności podejmowane w trakcie służby; przepisy te nie są skierowane więc do każdego funkcjonariusza, który wypełnia podstawowe obowiązki w trakcie służby. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 wskazano, że pogląd wyrażony w tym orzeczeniu jest pomocny przy interpretacji "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", to nie ma w niniejszej sprawie bezpośredniego zastosowania, ponieważ dotyczy innego przepisu materialnego, niż ten, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono również, że Trybunał stwierdził, że nie mieszczą się w pojęciu szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń, jeżeli z dostępnych dla organu dokumentów nie wynika, że zdarzenia te przerodziły się w sytuacje zagrażające życiu lub zdrowiu, tj. sytuacje ekstremalne. Odnosząc się do zarzutu zażalenia wyjaśniono, że w przypadku wydawania zaświadczeń, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w niezbędnym zakresie. Postępowanie to ogranicza się bowiem do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do strony i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub potwierdzają dany stan prawny. Oznacza to, że organ może wydać tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Podkreślono, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się jedynie rozkazy osobowe włączające i wyłączające ze stanu słuchaczy kursu specjalistycznego dla policjantów pełniących służbę w jednostkach Policji w ramach kontyngentów oraz rozkazy personalne delegujące i odwołujące z delegowania do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX). Także z pisma z Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP wynika, że brak jest dokumentów imiennych, potwierdzających, że skarżący w okresie delegowania, realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji. Ostatecznie wyjaśniono, że służba w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie w sposób oczywisty wiązała się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Należy jednak odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania obowiązków wynikających z zakresu czynności. Powołując stosowne orzecznictwo skonstatowano, że dopiero z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki określone w ww. rozporządzeniu. Wobec powyższego uznano, że Komendant Powiatowy zasadnie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Na ww. postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę, w której w istocie powielił zarzuty zażalenia, kwestionując odmowę wydania zaświadczenia. Podniesiono, że w żadnym z postępowań nie odniesiono się do cytowanych i linkowanych przez skarżącego okoliczności, a organy usiłują "rozmyć charakter zagrożenia szczególnego na zagrożenie bezpośrednie". Nie zgodzono się z twierdzeniem, iż służba w Kosowie niosła za sobą pewne zagrożenia, ale zagrożenia te były standardowe, przypisane do zwykłego toku służby. Raz jeszcze powołano okoliczności wskazane we wniosku oraz potwierdzono je linkami do artykułów prasowych w Internecie. Ostatecznie skarżący zwrócił się z prośbą, aby "wymóc" od Komendy Głównej Policji w Warszawie precyzyjne odpowiedzi na zadane w skardze pytania, dotyczące okoliczności zagrożenia zdrowia i życia skarżącego w Kosowie i podał dane świadków, którzy sytuacje zagrożenia potwierdzą. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn.zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do istoty sprawy, podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Należy zatem wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem potwierdza się jedynie istnienie określonego stanu i to wyłącznie na podstawie posiadanych już informacji w rejestrach, ewidencjach bądź innych bazach danych, pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Organ może zatem wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest w związku z tym możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Wobec tego, gdy dokumenty posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zgodnie z przepisem art. 219 k.p.a. Należy ponadto podkreślić, że postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1662/16, dostępny w Internecie). W postępowaniu w sprawie o wydania zaświadczenia nie dokonuje się zatem ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (zob. wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., sygn. I SA/Wa 1356/04, wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2008 r., sygn. III SA/Wa 1612/08, CBOSA a także P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el.). W związku z tym, przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a., możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. W literaturze podkreśla się, że niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10, CBOSA). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r., emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami w miejscu zdarzenia kierował – co najmniej przez 30 dnia w ciągu roku; 4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 k.k.w. – po dniu 1 września 1998 r. Podnieść przy tym należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) – powoływanym zresztą przez skarżącego – przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym, aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, stwarzających ryzyko wystąpienia zagrożenia innego, aniżeli normalne następstwa pełnionej służby. Jej istotę stanowi bowiem zagrożenie życia i zdrowia, zapisane w rocie ślubowania policjantów, a wynikające z zadań do jakich powołana została Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, publ. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.). Stąd też, czynności podejmowane przez funkcjonariuszy w toku zwyczajnej służby, począwszy od prostych interwencji, a skończywszy na zatrzymaniach sprawców czynów zabronionych, nie mogą być z założenia uznawane za czynności podejmowane w warunkach zagrażających ich życiu bądź zdrowiu (por. wyrok NSA z 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/16 czy wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 211/17, CBOSA). Pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w, rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r., jak i § 4 rozporządzenia z 2005 r., dotyczy więc takich zdarzeń, w których zaistniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia przy podejmowaniu konkretnej czynności, czy udziale w konkretnym zdarzeniu lub akcji i to w wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Jak wynika z treści § 14 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373, dalej jako: rozporządzenie z 2018 r.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej. W miejscu tym trzeba zaznaczyć, że organ pierwszej instancji, odmawiając wydania zaświadczenia powołał § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2018 r. w tym samym przedmiocie, tj. 1 stycznia 2019 r., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Trzeba mieć bowiem na względzie, że o ile przepisy prawa materialnego mają zastosowanie według stanu istniejącego w dniu zdarzenia (w tym przypadku spornego okresu pełnienia służby), to przepisy procesowe stosuje się według stanu aktualnego na dzień rozpoznawania sprawy. Przepisy rozporządzenia z 2004 r. mogły mieć więc zastosowanie tylko do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane zaś wnioskiem z dnia 24 lutego 2021 r., wobec tego w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie z 2018 r. Z uwagi jednak na tożsame brzmienie obu omawianych przepisów, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej przez organ nie czyni wydanego postanowienia wadliwym w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy właściwa podstawa prawna istniała w systemie prawa, a brzmienie przepisu aktualnie obowiązującego jest tożsame z przepisem obowiązującym w uprzednim stanie prawnym. W ocenie tutejszego Sądu, działania podjęte przez organy obu instancji w celu wyjaśnienia kwestii istotnych dla sprawy, należało uznać za wyczerpujące i prawidłowe. W sprawie dokonano przeglądu materiałów zgromadzonych w tych strukturach Policji, w których skarżący pełnił służbę, a także akt osobowych skarżącego, z których nie wynikało, aby pełnił on służbę w warunkach, uzasadniających wydanie żądanego zaświadczenia. Jak wynika z akt sprawy, organ wystąpił do Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji KGP, który udzielił informacji, że nie posiada on dokumentacji imiennie potwierdzającej, że skarżący realizował zadania w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zważyć należy, iż służba w Policji sama w sobie wiąże się z możliwością narażenia zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Niemniej jednak, możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach, a to musi wynikać z akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Skoro organy nie dysponowały dokumentami, mogącymi potwierdzić służbę skarżącego w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., to nie można im zarzucić działania z naruszeniem prawa. Odnosząc się do skargi, wskazać należy, że nie można uznać – jak żądała tego pełnomocnik skarżącego – aby zaświadczenie zostało wydane na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, z których, zdaniem strony, wynika oczywistość szczególnego zagrożenia życia i zdrowia podczas służby w ramach JSPP w Kosowie. Również 26 pytań zawartych w skardze, a kierowanych do KGP, nie odnosi się bezpośrednio do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, tj. do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, wobec czego nie mogły być one oceniane przez tutejszy Sąd, który zresztą nie był ich adresatem. Jak już wyżej wskazano, zaświadczenie wydaje się na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, ewidencji i rejestrów. Jeżeli zaś organ takimi danymi źródłowymi nie dysponował i ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynikało, aby podczas służby skarżącego w Kosowie wystąpiły jakieś wyjątkowe okoliczności, pozwalające zakwalifikować je jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, to zaistniały podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Przywołany § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. jednoznacznie stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Linki do artykułów prasowych nie stanowią dokumentów, w oparciu o które organ władny jest wydać zaświadczenie. Wobec tego, należy zgodzić się z Komendantem Wojewódzkim Policji, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie naruszyły ww. przepisu i zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia. Co więcej, w sprawie zostały podjęte działania zmierzające do ustalenia, czy wydanie zaświadczenia żądanej treści jest możliwe. Stosownie do przepisu art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. W tym celu zarówno Komendant Powiatowy, jak i Komendant Wojewódzki zwrócili się do stosownej jednostki organizacyjnej Policji, zlecając zbadanie pozostającej w jej zasobach dokumentacji, w celu ustalenia, czy spełnione zostały warunki umożliwiające wydanie tego zaświadczenia. Wobec tego, brak jest podstaw, aby zarzucić Komendantowi Wojewódzkiemu nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w posiadaniu organu. Należy bowiem podkreślić, na co już wskazano w niniejszym uzasadnieniu, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ma uproszczony charakter i jest w znacznym stopniu odformalizowane. W związku z tym, nie znajdują do niego zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do jego wydania. Stąd też, przy wydawaniu zaświadczenia, organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie i rozstrzygać spornych kwestii tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17, CBOSA). W tym kontekście, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia braku – w okresie od 1999 r. do 2016 r. – wytycznych dotyczących dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem dla życia i zdrowia. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w żadnym wypadku nie dotyczy, ani nie służy wyjaśnieniu przyczyn braku określonych dokumentów, lecz wyłącznie ustaleniu, czy w oparciu o dokumenty znajdujące się w posiadaniu organów możliwe jest potwierdzenie określonych faktów. W rozpoznawanej sprawie organy opierając się na posiadanych ewidencjach, rejestrach i aktach osobowych, dokonały ich analizy i prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach szczególnych. Ostatecznie, wyjaśnić należy skarżącemu, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekają na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Z tego względu tutejszy Sąd nie przesłuchał powołanych przez skarżącego świadków. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.