II SA/Ol 849/18

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem z 1 czerwca 2018 r. K. N. działając przez pełnomocnika, powołując się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie A, gmina A, oznaczonej według ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr "[...]", nr "[...]" o pow. "[...]", która przeszła z mocy prawa na własność Gminy, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z "[...]" zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]" o pow. "[...]". Po rozpoznaniu wniosku Starosta decyzją z dnia "[...]" ustalił odszkodowanie w wysokości 117 156,00 zł za prawo własności ww. nieruchomości i zobowiązał Wójta Gminy do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez Gminę nieruchomość położoną w obrębie A, gmina A, stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. P.. Operat ten określa wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji Wójta Gminy A, zatwierdzającą projekt podziału działki nr "[...]", tj. na dzień 2 stycznia 2017 r. Wartość gruntu została określona przez rzeczoznawcę w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, określona wartość rynkowa jest adekwatna do aktualnego poziomu wartości na rynku niezabudowanych działek gruntowych - terenów drogowych, obejmującego obszar gminy A. Wartość ta może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę A. Organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych i został przyjęty jako materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Od decyzji Starosty odwołał się Wójt Gminy A, który nie zgodził się z treścią rozstrzygnięcia, wskazując, że u podstaw jego wydania legła wyłącznie literalna wykładnia norm prawa (tj. przepisów o gospodarce nieruchomościami) prowadząca do wniosków absurdalnych i nie dających się pogodzić z celem regulacji (określonym na podstawie wykładni celowościowej i systemowej). Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości położonej w obrębie A, gm. A wynosi 117 156 zł. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, do porównania parami przyjęła trzy transakcje wybranych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem obrotu w okresie maj 2016 - czerwiec 2018. Ceny 1 m kw. działek zawierały się w przedziale od 25 do 44 zł. Wskazano, że do wyceny działek przyjęto nieruchomości gruntowe (objęte prawem własności) położone na terenie powiatu ostródzkiego, które przeznaczone były na cele komunikacji drogowej. Wojewoda uznał, że operat został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym bardziej, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż żadna ze stron nie wnosiła zastrzeżeń do sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego nie ma znaczenia, że Gmina nie pobrała jednorazowej opłaty - stanowiącej dochód własny gminy w wysokości 30% wzrostu nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby doszło do pobrania jednorazowej opłaty we wskazanej wysokości muszą być bowiem spełnione określone warunki wynikające z przepisów prawa, które jak wskazał Wójt Gminy, nie zostały spełnione. Poza tym niniejsza sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę na ww. decyzję wywiódł Wójt Gminy, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wskazując, że u podstaw jego wydania (jak też orzeczenia Starosty) legła wyłącznie literalna wykładnia norm prawa (tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) prowadząca do wniosków absurdalnych i nie dających się pogodzić z celem regulacji (określonym na podstawie wykładni celowościowej i systemowej). Zdaniem skarżącego określona w niniejszym postępowaniu wartość drogi, która przeszła na własność Gminy, nie jest równa wartości o jaką ww. działki wzrosły na skutek najpierw uchwalenia planu miejscowego, a następnie dokonanego podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego, mający zastosowanie w sprawie przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. art. 98 ust. 3) winien być interpretowany w sposób przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyłącznie w sytuacji gdy w związku z wywłaszczeniem gruntu nie następuje wzrost wartości innych nieruchomości wywłaszczonego (na skutek dokonania tej czynności). Przyjęta przez organ pierwszej instancji wykładnia przepisu, powoduje natomiast konieczność ponoszenia przez samorząd dodatkowych kosztów jego funkcjonowania, tytułem zaspokojenia roszczeń podmiotów, które były głównymi beneficjentami zmian planu zagospodarowania przestrzennego, tj. które odniosły korzyść na skutek zmiany planu, następnie na skutek podziału - tj. czynności wielokrotnie zwiększających wartość nieruchomości. W ocenie strony skarżącej organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczony grunt, w sytuacji gdy na skutek działań związanych z uchwaleniem planu oraz podziałem nieruchomości, strona nie poniosła jakiejkolwiek szkody. Wręcz przeciwnie, finalnie uzyskała korzyść majątkową, albowiem wartość jej nieruchomości znacząco wzrosła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 121 j.t.), u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W niniejszej sprawie podział działki nr "[...]" o pow. "[...]", nastąpił na wniosek właściciela – K. N., na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]". Na podstawie ww. decyzji wydzielone zostały m.in. działki "[...]" o pow. "[...]" i nr "[...]" opow. "[...]", które sklasyfikowane zostały w ewidencji gruntów jako użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych. Decyzja zatwierdzająca podział działki nr "[...]" została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr XVII/257/2001 Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2001 r. Stosownie do zapisów tej uchwały działka "[...]" położona w obrębie A, gmina A, położona była na terenie oznaczonym w planie symbolami: MUT - projektowana zabudowa usługowa i turystyczna na dużych działkach, D8/1x5,0/ - projektowane i adaptowane ulice dojazdowe, K - przejścia piesze, D15/1x6,0/. - droga gminna wymagająca modernizacji do parametrów określonych w rysunku planu, Z20/1x7,0/ - droga wojewódzka klasy Z w istniejącej zabudowie wsi wymagająca modernizacji do parametrów określonych w rysunku planu. Na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło. W związku z tym zastosowanie miał art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którymi w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że rokowania i uzgodnienia prowadzone pomiędzy K. N. a Wójtem Gminy nie doprowadziły do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania za przejęcie spornej działki. Uwzględnić w związku należy, że ustawa o gospodarce nieruchomości reguluje sposób ustalania odszkodowania. Zgodnie z art. 128 i 134 tej ustawy zasadą jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa. W myśl art. 130 ust. 1 omawianej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Na zasadzie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z tego ostatniego przepisu wynika wyraźnie, że wartość rynkowa nieruchomości odpowiada szacunkowej kwocie ustalonej na dzień wyceny, którą sporządza rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości. Należy zatem uznać dowód z operatu szacunkowego za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu, gdyż określa wartość nieruchomości, której ustalenie jest celem w postępowaniu odszkodowawczym. Operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości, ale nie jest jedynym dowodem, w oparciu o który organ może dokonywać ustaleń faktycznych, czy prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z pewnością jest jednak dowodem kluczowym. Przy czym oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje ustalenia odszkodowania na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Obowiązkiem organu jest natomiast dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. tego czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Oznacza to, że organ, czy sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie i pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn.. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 22 czerwca 2018 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkową, określający wartość spornej nieruchomości na kwotę 117 156 zł. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień 2 stycznia 2017 r., czyli w dacie podziału, przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren niezabudowany, porośnięty roślinnością trawiastą. Wartość gruntu została określona przez rzeczoznawcę w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w której porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są transakcje, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość działek nr "[...]" i nr "[...]" określona została jako wartość rynkowa dla aktualnego sposobu użytkowania, będącego tożsamym z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z ich przeznaczenia na cel publiczny. Rzeczoznawca w celu sporządzenia wyceny określił rynek transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych, położonych na terenie powiatu ostródzkiego oraz sąsiednich powiatów w przedziale czasowym maj 2016 - czerwiec 2018 r., do porównania przyjmując trzy nieruchomości podobne. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustaliła, że ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości podobnych działek drogowych kształtują się na poziomie od 25 zł/m kw. do 44 zł/m kw. Wartość 1m kw. nieruchomości podlegającej wycenie została oszacowana na kwotę: 37,49 zł, a wartość rynkowa działek gruntu nr "[...]" i nr "[...]", na kwotę 117 156 zł. O prawidłowym doborze nieruchomości porównawczych stanowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nakazuje wyraźnie sporządzenie wyceny w pierwszej kolejności z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia tylko w przypadku braku takich transakcji wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje też, że ustalenie wartości rynkowej następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Dlatego biegły winien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe, co też uczynił w rzeczonym operacie (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2311/15, publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu przedmiotowy operat spełnia wszystkie niezbędne wymogi formalne przewidziane dla tego dokumentu i został on prawidłowo sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Dostrzec trzeba przy tym, że strona skarżąca nie podważała prawidłowości sporządzania operatu, ani też ustaleń w nim poczynionych. Nadmienić również warto, że uprzednio sporządzony operat na zlecenie Gminy z maja 2017 r. ustalał wartość spornej nieruchomości na podobną kwotę, jak ten będący podstawą przyznanego odszkodowania. Zarzuty sformułowane w skardze sprowadzają się natomiast do tego, że organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczony grunt, w sytuacji gdy na skutek działań związanych z uchwaleniem planu oraz podziałem nieruchomości, strona nie poniosła jakiejkolwiek szkody. Wręcz przeciwnie, w ocenie skarżącego finalnie uzyskała korzyść majątkową, albowiem wartość jej nieruchomości znacząco wzrosła. Przede wszystkim należy wskazać stronie skarżącej, że kwestie odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę z mocy prawa pod drogę publiczną ściśle regulują przywołane już wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ustalając odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n. za przejęcie nieruchomości nie może kierować się innymi przesłankami niż te wskazane w odpowiednich przepisach. Ewentualne nałożenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego mogło odbywać się w odrębnym postępowaniu, jeśli spełnione byłyby przesłanki do nałożenia takiej opłaty. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że Gmina nie pobrała jednorazowej opłaty , stanowiącej dochód własny gminy, w wysokości 30% wzrostu nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie bierze się pod uwagę tych kwestii i nie podlegają one kontroli w ramach niniejszego postępowania. Zarzuty skargi sformułowane w tym zakresie są zatem bezpodstawne. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.