II SA/Ol 851/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia tonażu do 10 ton na drodze gminnej oddala skargę Wnioskiem z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając w imieniu mieszkańców wsi "[...]", zwrócił się do Starosty "[...]" o wprowadzenie na drodze gminnej nr "[...]" w miejscowości "[...]" ograniczenia tonażu do 10t., celem spowodowania zamknięcia tej drogi dla ciężkiego transportu obsługującego żwirownię w miejscowości "[...]". Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), wyraził przychylne stanowisko w sprawie wniosku dotyczącego ustawienia znaku drogowego - ograniczenia tonażu samochodów poruszających się po drodze gminnej nr "[...]" do 10t., oraz wskazał na termin ustawienia tego znaku, wyznaczając go do końca maja 2008r. W uzasadnieniu decyzji podał, iż pojazdy żwirowni nie mogą poruszać się drogą powiatową wobec czego przewożą kruszywo drogą gminną. Mieszkańcy miejscowości "[...]" zaprotestowali przeciwko poruszaniu się samochodów wysokotonażowych przez tę miejscowość wobec czego Komisja ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na terenie Powiatu "[...]" w dniu 20 grudnia 2007r. pozytywnie zaopiniowała ograniczenie tonażu, jednakże w terminie do końca maja 2008r., z uwagi na umożliwienie właścicielowi żwirowni wykonania drogi wewnętrznej, omijającej miejscowość "[...]" oraz na przeprowadzenie remontu drogi powiatowej, po której poruszać się będą samochody ze żwirowni. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy podniósł, iż to Gmina odpowiada za stan dróg gminnych i ponosi z tego tytułu wydatki. Dalsze korzystanie z drogi prowadzącej przez miejscowość "[...]" przez ciężkie samochody wyjeżdżające ze żwirowni doprowadzi do całkowitej dewastacji tej drogi oraz do braku możliwości jej bezpiecznego używania przez mieszkańców. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając decyzję wskazało, iż ustawienie przez organizatora ruchu drogowego znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną, nie podlegającą rozstrzygnięciu administracyjnemu. Ustalenie zatem, iż na drodze gminnej w miejscowości "[...]" winien być ustawiony znak drogowy ograniczający tonaż przejeżdżających po tej drodze samochodów ciężarowych nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, a dokonania czynności umieszczenia na drodze odpowiedniego znaku drogowego. Dodało, że postać decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, a także prawo do sądu, ma wyłącznie odmowa ustawienia znaku drogowego. Nie można przy tym rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej o terminie ustawienia znaku, bowiem odległy charakter tego terminu, jak miało to miejsce w zakwestionowanej decyzji, jest w istocie obejściem prawa. W dniu "[...]" Spółka A, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej ograniczenia tonażu do 10t. na drodze gminnej nr "[...]". Wskazała, iż posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ograniczenia tonażu na drodze gminnej, gdyż poprzez wydanie decyzji w tym przedmiocie poniesie znaczne szkody w związku z niemożnością prowadzenia działalności gospodarczej. Podniosła, że pominięcie jej udziału w dotychczasowym postępowaniu uniemożliwiło poddanie decyzji Starosty kontroli. Ponadto zakwestionowała właściwość tego organu do oznakowania drogi bowiem, jak wskazała, zgodnie z art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi gminnej nr "[...]" jest Wójt Gminy "[...]", a nie Starosta, i tylko do kompetencji Wójta należy wprowadzanie ograniczeń na drogach lub ich zamykanie. Zaznaczyła również, iż nieuwzględnienie wniosku stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" i wytoczenia powództwa z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odmówił wznowienia postępowania w sprawie ograniczenia tonażu do 10t. na drodze gminnej nr "[...]". Motywując rozstrzygnięcie wskazał, iż wznowienie postępowania nastąpić może jedynie w przypadku występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, zaś wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawienie znaku ograniczającego tonaż do 10t. na drodze było czynnością materialno-techniczną, nie zaś decyzją administracyjną. Dlatego też w takiej sytuacji brak było podstaw do wznowienia postępowania wobec braku w tym zakresie decyzji administracyjnej, której dotyczyć mogłoby wnioskowane przez Spółkę postępowanie nadzwyczajne oparte o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodał, iż od zarządzania ruchem należy odróżnić zarządzanie drogą. Starosta "[...]", jako organ zarządzający ruchem na drodze gminnej nr "[...]", uprawniony był do zmiany organizacji ruchu poprzez nakazanie ustawienia stosownych znaków. Z kolei do zadań zarządcy drogi – Wójta Gminy – należało wykonanie zatwierdzonej organizacji ruchu. Następnie decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Starosta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie ograniczenia tonażu na drodze gminnej nr "[...]". W uzasadnieniu podał, że w toku ponownego postępowania ograniczył tonaż na drodze gminnej poprzez ustawienie stosownego znaku drogowego. Dodał, iż ustawienie znaku drogowego stanowi czynność materialno-techniczną nie wymagającą rozstrzygnięcia administracyjnego. Dlatego też bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne w sprawie, która z mocy prawa zawartego w przepisach o ruchu drogowym, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W odwołaniu od tej decyzji Spółka A wniosła o jej uchylenie. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 9, 77 § 1 i 105 § 1 k.p.a. Wskazała, iż w jej ocenie niniejsza sprawa nie może być uznana za bezprzedmiotową skoro była zainteresowana uzyskaniem merytorycznej decyzji. Podniosła, iż postępowanie dotyczące umieszczenia znaku drogowego o ograniczeniu tonażu pojazdów stanowi o organizacji ruchu na drodze, a tym samym jest sprawą administracyjną, która powinna zakończyć się stosowną decyzją. Dlatego też, jak wskazała, umorzenie postępowania jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem sprawa powinna zakończyć się rozstrzygnięciem merytorycznym. Dodała, że ograniczenie tonażu na drodze praktycznie uniemożliwia prowadzenie działalności, co w konsekwencji może doprowadzić do jej zakończenia. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, iż zasady ruchu na drogach publicznych, w tym obowiązujące na tych drogach ograniczenia wyrażone znakami drogowymi, kierowane są do nieokreślonej liczby użytkowników dróg, nie zaś do konkretnej strony postępowania administracyjnego. Nie można przez to powiedzieć aby ustawienie znaku drogowego mogło być rozumiane jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 1 k.p.a. Skoro więc ustawienie znaku na drodze publicznej nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, to nie można domagać się decyzji administracyjnej rozstrzygającej o ustanowieniu ograniczenia na tej drodze pomimo tego, że ograniczenie to może dotyczyć konkretnych osób i podmiotów, których liczba nie jest jednak możliwa do określenia. Wobec tego, żaden z podmiotów korzystających z drogi publicznej mimo, że podlega określonym ograniczeniom obowiązującym na tej drodze, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby domagać się zniesienia tych ograniczeń. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodała, iż jej interes prawny wynika wprost z norm prawa rzeczowego, bowiem ustawienie znaku ograniczającego dojazd do nieruchomości narusza prawo do nieograniczonego korzystania z rzeczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Trzeba również podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż czynność polegająca na ograniczeniu ruchu drogowego, w tym przez ustawienie znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1515/05; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt III SA/Łd 415/07). Za czynności materialno-techniczne uznać należy działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno- technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (Prawo administracyjne, pod red. M. Wierzbowskiego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 322 -323). Tym samym zatwierdzenie organizacji ruchu następuje w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji administracyjnej Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy natomiast rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się niedopuszczalne. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995r. (sygn. III ARN 50/95, publik. OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150 ) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z powyższego wynika, iż przedmiot postępowania administracyjnego istnieje jeżeli m.in. sprawa ma charakter indywidualny, a jej rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, a także, w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Powyżej wskazane przesłanki warunkujące zaistnienie przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić skarżącej, iż zatwierdzenie organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż decyzja administracyjna może być podjęta przez organ administracji jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego upoważnia organ do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Tymczasem zatwierdzenia organizacji ruchu w drodze decyzji nie przewidują ani przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach krajowych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003r. Nr 177, poz. 1729). Tym samym zatwierdzenie organizacji ruchu następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zasadnym również jest wskazać, iż zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest sprawą indywidualną, załatwianą w drodze decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Organ zatwierdzający organizację ruchu na podstawie projektu nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Organ podejmuje jedynie czynności organizacyjno-techniczne związane z zarządzaniem ruchem. Dlatego też chybiony jest zarzut skargi dotyczący żądania rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć również trzeba, i nie jest to sporne, iż ustawienie znaku na drodze określa w sposób zindywidualizowany sytuację prawną konkretnego podmiotu. Jednakże w ocenie Sądu ustawienie znaku nie należy do czynności dotyczących indywidualnych spraw administracyjnych. Znak drogowy jest "aktem" o charakterze generalnym, gdyż jego istota polega na tym, że powinność określonego zachowania się (treść znaku) jest skierowana do abstrakcyjnie określonego adresata będącego uczestnikiem ruchu drogowego. Każdy, kto znajdzie się w strefie znaku drogowego i będzie uczestnikiem ruchu musi podporządkować się jego dyspozycji. Dlatego też słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że znaki kierowane są do nieokreślonej liczby użytkowników dróg, nie zaś do konkretnej strony postępowania administracyjnego, przez co nie można powiedzieć aby ustawienie znaku drogowego mogło być rozumiane jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. Skoro więc znak drogowy nie charakteryzuje się "indywidualnością" określonej sprawy, a wręcz przeciwnie, nie konkretyzuje swojego adresata, to nie istnieje przedmiot postępowania, co czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Na marginesie wskazać należy, iż nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy argumenty skargi dotyczące zawężenia zakresu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej a nawet jej zakończenia, czy też ograniczenia w wykonywaniu prawa własności na jej nieruchomości. Sąd kontroluje bowiem zaskarżoną decyzję nie pod kątem słuszności, czy też celowości jej podjęcia, a pod kątem jej zgodności z prawem, którego to naruszenia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tych też względów, Sąd biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. ----------------------- 7