II SA/Ol 860/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Gminy Srokowo z dnia 30 stycznia 2017 r., nr XXX/172/17 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Srokowo w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXX/172/17 z 30 stycznia 2017 r. Rada Gminy Srokowo przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Srokowo w 2017 roku, stanowiący załącznik do uchwały. Prokurator Rejonowy w Kętrzynie (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił, że akt ten rażąco narusza art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523, z późn. zm.), dalej jako: "u.o.a.n.", przez zaniechanie opublikowania tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Srokowo uznała skargę za zasadną. Zauważyła, że bezcelowe jest podejmowanie nowej uchwały, gdyż zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), w którym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa: naruszenia istotne lub nieistotne. W judykaturze za "istotne" naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Srokowo w 2017 r. Zaznaczyć należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany przez radę gminy corocznie do 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 i z 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, CBOSA). Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). W § 3 zaskarżonej uchwały przewidziano zaś, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Omówione naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.