II SA/Ol 863/10

Dnia 4 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 roku sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie czasowego zamknięcia odcinka ulicy - odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. J. Z. pismem z dnia 17 marca 2010r. zwrócił się do Wójta Gminy J. o zamknięcie dla ruchu pojazdów ulicy C. w J. na odcinku od wjazdu na posesję położonej pod numerem 14 do skrzyżowania z ulicą D. z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Pismem z dnia "[...]" Wójt Gminy J. poinformował wnioskodawcę, że po dogłębnej analizie przedstawionego problemu nie może podjąć decyzji o zamknięciu dla ruchu pojazdów wskazanego odcinka ulicy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż nie można zamykać dla ruchu pojazdów dróg o gorszej nawierzchni, bowiem doprowadziłoby to do paraliżu komunikacyjnego w całej gminie. Jednocześnie w związku z realizacją inwestycji w zakresie gospodarki ściekowej, które absorbują duże nakłady finansowe, w bieżącym budżecie nie ma środków na realizacje inwestycji na drogach. Mając jednak na uwadze nie najlepszy stan techniczny ulicy C., organ wskazał, iż zostaną podjęte działania mające na celu niwelację nawierzchni równiarką na całym odcinku ulicy C., poprawę bezpieczeństwa poprzez ustawienie znaków ograniczenia prędkości do 30km, które to prace zostaną wykonane w pierwszym półroczu 2010r. Pismo to zostało odebrane przez zainteresowanego w dniu 10 maja 2010r. W dniu 18 maja 2010r. J. Z. wystąpił do Wójta Gminy J. z żądaniem uzupełnienia decyzji. Stwierdził, iż pismo z dnia "[...]", doręczone mu 10 maja 2010r., traktuje jako decyzję administracyjną, a w związku z tym wystąpił jej uzupełnienie poprzez zawarcie pouczenia o przysługujących mu środkach zaskarżenia. W odpowiedzi Wójt Gminy J. poinformował, iż w świetle przepisów prawa materialnego wniosek zainteresowanego nie należy do kategorii spraw indywidualnych, a tym samym nie może być wydana decyzja administracyjna. Możliwe jest jednak złożenie skargi na działania organu do Rady Gminy J. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 10 czerwca 2010r. Natomiast w dniu 9 czerwca 2010r. J. Z. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy J., doręczonej w dniu 10 maja 2010r., podnosząc zarzut nieuwzględnienia argumentów faktycznych i prawnych przedstawionych w złożonym wniosku z dnia 17 marca 2010r. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż ulica C. jest wewnętrzną drogą osiedlową i zapewnia dostęp do budynków mieszkalnych na osiedlu przy niej położonym. Na osiedlu tym poza jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi nie ma ani gospodarstw rolnych, ani jakichkolwiek obiektów użyteczności publicznej. Zatem zamknięcie odcinka takiej drogi nie sparaliżuje komunikacji na terenie gminy, jak również nie będzie stanowić precedensu, jak wskazuje Wójt Gminy. Z kolei działania polegające na niwelacji nawierzchni tego odcinka ulicy równiarką jeszcze pogorszy stan drogi, bowiem w wyniku równania coraz większą warstwą piasku, żwiru i kamieni zasypywane są urządzenia wodnokanalizacyjne, a udrożnienie studzienek ściekowych z pewnością będzie droższe niż wynosi koszt zamknięcia odcinka ulicy. Jednocześnie J. Z. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, iż przedmiotowa decyzja doręczona mu w dniu 10 maja 2010r. była niekompletna i w myśl art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wnioskiem z dnia 18 maja 2010r. zażądał jej uzupełnienia pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia. Jednakże od dnia 18 maja 2010r. do dnia złożenia odwołania organ I instancji nie udzielił żadnej odpowiedzi i z tego powodu nie mógł zaskarżyć decyzji w ustawowym terminie. W dniu 10 czerwca 2010r. J. Z. skierował do organu kolejne pismo, w którym podał, iż w dniu tym otrzymał odpowiedz z dnia 7 czerwca 2010r. Wyjaśnił, iż w dniu 9 czerwca 2010r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia i wnosi o nadanie biegu tym pismom zgodnie z procedurą Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło przywrócenia terminu. W pierwszej kolejności organ odwoławczy - powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2005r. - wskazał, iż czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialno – technicznej. Dokonując jednak odmowy postawienia znaku drogowego organ administracji publicznej zobowiązany jest zastosować jako prawną formę swego działania w tym zakresie formę decyzji administracyjnej. W związku z powyższym do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywróceniu podlega zatem termin, który nie został zachowany. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. W przypadku bowiem zażądania przez stronę uzupełnienia decyzji co do prawa odwołania termin do wniesienia odwołania biegnie - jak stanowi art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Wójt Gminy J. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia "[...]", doręczonym 10 czerwca 2010r. Odwołanie zaś zostało złożone w dniu 9 czerwca 2010r. Zatem należy stwierdzić, że w dniu jego złożenia termin 14-dniowy nie tylko nie upłynął, ale nawet nie rozpoczął biegu. Skoro bowiem odwołujący zdecydował się wystąpić do organu I instancji o uzupełnienie otrzymanego pisma z dnia "[...]" o pouczenie o środku odwoławczym, to powinien konsekwentnie wstrzymać się z wniesieniem odwołania do czasu otrzymania odpowiedzi w tej sprawie, a w razie zwłoki w udzieleniu odpowiedzi powinien był skorzystać z możliwości ponaglenia lub złożenia zażalenia na bezczynność. Wcześniejsze złożenie odwołania spowodowało, że w niniejszej sprawie nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, lecz raczej o jego wyprzedzeniu. W tej sytuacji w ocenie Kolegium nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o przywróceniu terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. Z., żądając jego uchylenia w całości. Skarżący podniósł zarzut błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu wskazał, iż ustawodawca w odniesieniu do żądania uzupełnienia decyzji nie ustanowił obowiązku prawnego ponaglenia lub składania zażalenia, w związku z tym należy je traktować jako uprawnienia stron, z których mogą korzystać zgodnie z własną wolą. Fakt nieskorzystania z tych uprawnień nie może stanowić podstawy zarzutu o charakterze prawnym. Ponadto zgodnie z zasadą ogólną szybkości postępowania, wskazaną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego to na organie I instancji ciążył obowiązek niezwłocznego udzielenia pouczenia o przysługującym mu środku zaskarżenia, bowiem nie wymagało to zbierania dowodów, informacji czy też wyjaśnień. Wprawdzie termin "niezwłocznie" jest określeniem nieprecyzyjnym, ale posługując się posiłkowo treścią przepisu art. 106 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który odnosi się również do postępowania administracyjnego, można przyjąć, że jest to termin nie dłuższy niż 2 tygodnie od momentu doręczenia żądania. Tymczasem skarżący otrzymał pouczenie uzupełniające decyzję po ponad 3 tygodniach. Jak wskazał przy tym skarżący, pouczenia tego udzielono mu dopiero po otrzymaniu jego odwołania wraz z prośbą (wnioskiem) o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący podniósł również, iż podejmowane przez niego w toku postępowania czynności zmierzają do merytorycznego załatwienia sprawy, stąd też jego podstawową czynnością jest odwołanie. Natomiast prośba o przywrócenie terminu jest jedynie środkiem, którego funkcja polega na przywróceniu skuteczności odwołaniu, które zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarżący wskazał, iż pierwszy raz swoją wolę wyraził w dniu 9 czerwca 2010r. i to jest kwestionowane przez organ odwoławczy. Tymczasem wolę tą ponownie w sposób wyraźny oświadczył w piśmie, doręczonym organowi I instancji w dniu 10 czerwca 2010r., po otrzymaniu pisma organu z pouczeniem wskazującym błędnie zarówno organ odwoławczy, jak i środek zaskarżenia. Tego faktu organ odwoławczy nie dostrzegł i nie wziął pod uwagę wydając skarżone postanowienie. Ponadto gdyby organ odwoławczy zauważył ten fakt, to zgodnie ze swoją oceną powinien uznać, że ponowna wola odwołania się została wyrażona w terminie. W tej sytuacji rozpatrywanie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów niniejszą skargę należy uznać za zasadną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia przez stronę odwołania od pisma – decyzji Wójta Gminy J. z dnia "[...]", ponieważ odwołanie nie zostało wniesione po terminie, jeżeli bieg tego terminu liczyć od dnia udzielenia stronie odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie wspomnianego pisma co do pouczenia o przysługującym jej środku odwoławczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż strona taki wniosek składała i otrzymała odpowiedź o sposobie jego załatwienia. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy odpowiedź ta została wysłana do strony przed wpływem jej odwołania do organu I instancji, czy po upływie, gdyż w obydwu przypadkach odwołanie zostało wniesione przedwcześnie. Data 7 czerwca 2010r. wskazywałaby na to, że odpowiedź została przygotowana przed wpływem odwołania. W przeciwnym razie należałoby uznać, że omawiana odpowiedź została antydatowana i nie można byłoby wykluczyć, że twierdzenie skarżącego jest prawdziwe, aczkolwiek nie zostało ono przez niego nawet uprawdopodobnione. Skoro jednak kwestia ta nie ma wpływu na sposób załatwienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to można pozostawić ją nierozstrzygniętą. Organ odwoławczy podniósł, iż trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że jego pismo z dnia 10 czerwca 2010r. stanowi odwołanie od pisma – decyzji z dnia "[...]". Jego treść zawiera bowiem jedynie informację o otrzymaniu rzeczonej odpowiedzi oraz o złożeniu poprzedniego dnia w Urzędzie Gminy odwołania i prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a także prośbę o nadanie biegu tym dokumentom, zgodnie z procedurą przewidzianą w kpa. Jednak nawet przyjmując, że skarżący ma słuszność, nie można byłoby uwzględnić jego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż należałoby uznać, że to późniejsze odwołanie zostało wniesione również przed rozpoczęciem biegu terminu. W myśl bowiem art. 57 § 1 kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, w danym przypadku doręczenie odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie pisma – decyzji, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatecznego dnia z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W danym wypadku bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się nie w dniu 10 czerwca 2010r., lecz w dniu 11 czerwca 2010r. Jeśliby zaś obliczać bieg terminu tak, jak uczynił to skarżący, to wprawdzie konsekwencją tego byłoby uznanie, że odwołanie zostało wniesione w terminie, jednak oznaczałoby to jak wskazuje sam skarżący bezprzedmiotowość jego prośby. Ostateczne stanowisko co do tego, czy w zaistniałej sytuacji odwołanie należy rozpatrzyć merytorycznie czy też należy stwierdzić jego niedopuszczalność Kolegium zajmie w odrębnym postępowaniu, które przeprowadzi po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję czy postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Przy czym w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż zostało ono wniesione przedwcześnie. Z taki stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, iż słusznie Kolegium uznało, iż pismo Wójta Gminy J. z dnia "[...]", odebrane przez skarżącego w dniu 10 maja 2010r. stanowi decyzję administracyjną. Mimo bowiem braków formalnych, w tym obligatoryjnego pouczenia o sposobie jej zaskarżenia, zawiera ona podstawowe elementy decyzji, tj. wskazanie organu wydającego, adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej. Możliwość zaś kwalifikacji pism jako decyzji potwierdza utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999r. Sygn. akt I SA 1509/98, LEX nr 48728, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001r. Sygn. akt III SAB 34/01, LEX Nr 79247). W myśl art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W takim przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznie odpowiedzi – decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2007r., sygn. akt I OSK 825/06, LEX nr 346409). Jednakże należy zauważyć, iż przepis ten ma na celu ochronę stron przed skutkami nieprawidłowego działania organu administracji, bowiem to na organie ciąży obowiązek pouczenia o trybie zaskarżenia decyzji. Nie może być on zatem interpretowany na niekorzyść strony. Ponadto organ w myśl art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego winien w takim przypadku działać bez zbędnej zwłoki. Trzytygodniowe oczekiwanie na odpowiedź organu w kwestii uzupełnienia decyzji co do przysługujących stronie środków zaskarżenia stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim z ogólną zasadą szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zatem zaniedbania ze strony organu nie mogą działać na niekorzyść strony. Jednakże w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż wprawdzie odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało wniesione do organu przed dniem otrzymania odpowiedzi w związku z wnioskiem o uzupełnienie decyzji, lecz pismo w którym strona podtrzymała swoją wolę wniesienia odwołania wpłynęło do organu w dniu 10 czerwca 2010r., a zatem w dniu w którym skarżącemu doręczono tę odpowiedź. Gdyby zatem podzielić stanowisko Kolegium, iż złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji obligowało stronę do wstrzymania się z odwołaniem do czasu udzielenia przez organ odpowiedzi, to nie można zgodzić się z poglądem, iż pisma wniesionego w dniu 10 czerwca 2010r. nie można uznać za odwołanie i ze zostało ono wniesione przed terminem. Zgodnie z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż odwołanie strony nie wymaga szczególnej formy, ani uzasadnienia, a jedynym elementem kwalifikującym pismo strony jako odwołanie jest wyrażenie negatywnego stosunku do wydanej decyzji (tak np. w wyroku NSA z dnia 11 marca 2008r. Sygn. akt II GSK 458/07, LEX nr 469753, w postanowieniu NSA z dnia 17 lutego 2009r. Sygn. akt II OSK 166/09, LEX nr 557050). Skoro zaś skarżący powołał się na złożone dzień wcześniej pismo, wyrażające wolę przeprowadzenia przez organ odwoławczy weryfikacji wydanej w sprawie decyzji i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy wskazanych oraz domagał się wdrożenia procedury odwoławczej, to nie sposób uznać, iż pisma tego nie można zakwalifikować jako odwołanie. Niezrozumiała jest także argumentacja Kolegium odnośnie przedwczesności złożonego odwołania. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem nie ulega wątpliwości, iż od momentu doręczenia stronie rozstrzygnięcia ma ona prawo - w terminie 14 dni - wnieść odwołanie. Należy przy tym odróżnić kwestię liczenia terminu do wniesienia odwołania od kwestii ustalenia początku tego terminu. Art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie bowiem stanowi, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym takie zdarzenie nastąpiło. W niniejszej sprawie zdarzeniem, które zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia odwołania był moment doręczenia odpowiedzi organu i od tego momentu zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Natomiast wolą ustawodawcy dnia tego nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu, co nie oznacza iż w dniu tym nie można złożyć skutecznego odwołania. Skoro zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie miało miejsca, to organ winien przystąpić do rozpatrzenia odwołania, a nie rozstrzygać w przedmiocie przywrócenia terminu. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.