II SA/Ol 865/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]". Rady Gminy w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości "[...]" w zakresie § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały i § 11 pkt 2 w zakresie terenu oznaczonego symbolem "[...]" w granicach terenu działki nr "[...]" oznaczonego w ewidencji gruntów symbolem "[...]" o powierzchni 0,04 ha; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 27 kwietnia 2015 r. Rada Gminy w Ostródzie podjęła uchwałę Nr VII/46/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zwierzewo i cz. obrębu Lubajny gm. Ostróda - zwanej dalej: uchwałą Nr VII/46/2015. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. oraz uchwały Nr XLVIII/289/2014 Rady Gminy w Ostródzie z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zwierzewo i cz. obrębu Lubajny gm. Ostróda, po stwierdzeniu, że ustalenia niniejszego planu nie naruszają zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gm. Ostróda. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności w części § 2 ust. 4 pkt 2 i § 11 pkt 2 "karta terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ML" w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1ML - w granicach działki 52/1. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że uchwała Nr VII/46/2015 w zaskarżonym zakresie podjęta została z naruszeniem prawa. Podniesiono, że w treści § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały Rada Gminy definiuje pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób odmienny niż czyni to art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy czym przepis ten wskazuje intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, zaś w treści § 2 ust. 4 pkt 2 Rada Gminy określa, że wskaźnik ten należy rozumieć jako stosunek powierzchni zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki - wyrażony w procentach. Należy podkreślić, że ustalony maksymalny i minimalny wskaźnik intensywności zabudowy rozumiany podług wskazanych wyżej definicji będzie różny. Tak sformułowany przepis ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Podkreślono, że jeśli kwestie ustalane w planie miejscowym zostały już rozstrzygnięte w aktach wyższego rzędu, to określenie ich w planie w sposób odmiennym należy traktować jako modyfikację aktów wyższego rzędu, a regulowanie tych kwestii w sposób odmienny, niż czyni to ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Odnośnie nieprawidłowość zapisu § 11 pkt 2 uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1ML w odniesieniu do działki o nr 52/1 Wojewoda zwrócił uwagę, że z załączonej dokumentacji planistycznej wynika z zapisu w ewidencji gruntów, że na działce tej znajdują się grunty leśne o powierzchni 0,04 ha. Stosownie do zapisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013 r poz. 1205, ze zm) dalej jako: u.o.g.r.l. przeznaczenie takiego terenu leśnego na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu, w tym przypadku stosownie do pkt 5 ww. przepisu zgody marszałka województwa. Z dokumentacji planistycznej nie wynika natomiast aby Rada Gminy o taką zgodę wystąpiła do wskazanego organu. Zatem w planie doszło do przeznaczenia m.in. terenu gruntów leśnych na wskazanej działce bez wymaganej zgody na przeznaczenie nieleśne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Ostródzie wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów wyjaśniono, że wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy" jednak obowiązujące ustawy i rozporządzenia nie definiują pojęcia "powierzchni całkowitej" poprzez które to definiuje się ten wskaźnik. Pojęcie to zostało określone w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 lecz z zapisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. nr 169, poz. 1386) ustawodawca wskazał, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, co oznacza, że można je stosować ale nie musi być wykorzystywana do interpretowania maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Brak legalnej definicji "powierzchni całkowitej" może rodzić problemy interpretacyjne na etapie projektowania i z tego tylko powodu Rada Gminy zdecydowała się na taki zapis w planie. Odnośnie drugiego zarzutu wyjaśniono, że faktycznie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przewiduje obowiązek uzyskania w planie miejscowym zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na inny cel nieleśny za zgodą właściwego organu, a na działce nr 52/ 1 obręb Zwierzewo znajduje się obszar sklasyfikowany jako LsVI lecz teren ten zlokalizowany jest daleko poza nieprzekraczalną linią zabudowy, co oznacza, że nie może zostać zabudowany stosownie do zapisu 1ML. Obszar lasu położony jest w odległości 53 m poza linią zabudowy w stronę jeziora. Wynika z tego, że nie może zostać zabudowany żadnymi obiektami budowlanymi z wyjątkiem wyłączeń wynikających z wyjątków zawartych w definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Lokalizacja lasu nad samym jeziorem w tak znacznej odległości od obszaru przeznaczonego pod zabudowę powoduje, że obszar ten faktycznie nie zostanie wyłączony z produkcji leśnej, a z racji swojej klasyfikacji jako Ls nadal dla terenu tego mają zastosowanie przepisy ustawy o lasach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 1515) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Gminy w Ostródzie Nr VII/46/2015 z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zwierzewo i cz. obrębu Lubajny gm. Ostróda, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne jest również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 268). Odnośnie zaś naruszenia trybu postępowania to ustawodawca wymaga w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. aby miało ono charakter istotny. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której ustalenia planistyczne są odmienne od tych które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeżeli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza zakwestionowanych przez Wojewodą zapisów uchwały pozwala na stwierdzenie, że z takimi właśnie naruszeniami mamy do czynienia w tej sprawie, choć drugi z zarzutów nie może być skutecznie podniesiony w stosunku do całej działki nr 52/1 obręb Zwierzewo. Jak wyżej wskazano plan miejscowy należy do aktów prawa miejscowego i w stosunku do takiego aktu należy stosować zasady wyrażone w art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Wobec tego, stwierdzić pozostaje, że wzorcem kontroli legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego są przepisy ustawy zasadniczej. Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotne znaczenie ma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, która przesądza o tym, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym, również powtórzenie regulacji ustawowych należy co do zasady uznać za naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo - CBOSA). Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że dokonanie przez organ stanowiący gminy w uchwale posiadającej rangę aktu prawa miejscowego, modyfikowania regulacji ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym, stanowi bowiem przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Dokonując oceny legalności skarżonej uchwały w świetle powyższych uwag, Sąd w całości podzielił pogląd organu nadzoru, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Ostróda dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisu ustawowego, do czego nie była uprawniona. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., sygn. II OSK 1077/09; CBOSA). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd co do zasady nie wyklucza możliwości definiowania w planie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z dozwolonych zabiegów legislacyjnych (podobnie: wyrok WSA z 16.12.2013 r., sygn. II SA/Po 916/13, CBOSA). Należy jednak mieć na uwadze istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wskazano w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń - tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Takiego niedopuszczalnego zabiegu dokonała Rada Gminy w § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały, poprzez: zdefiniowanie (zmodyfikowanie) terminu, którego znaczenie ustalił już ustawodawca w definicji legalnej zamieszczonej w akcie wyższego rzędu. Mianowicie w § 2 ust. 4 pkt 2 organ stanowiący zdefiniował wskaźnik intensywności zabudowy jako stosunek powierzchni zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej do powierzchni tej działki wyrażony w procentach. Natomiast, art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. definiuje intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tym samym za wadliwą należy uznać regulację zawartą w § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały, bowiem Rada Gminy zmodyfikowała termin ustawowy, co jest niedopuszczalne. Na uwzględnienie zasługuje także drugi z podniesionych zarzutów, jednakże Sąd z urzędu dokonał zmodyfikowania jego treści bowiem fakt braku uzyskania wymaganej przepisami ustawy zgody na wyłączenie gruntów leśnych na cele nieleśne, co ma miejsce w stosunku do części działki nr 52/1 obręb Zwierzewo nie dotyczy całej jej powierzchni dla której stosownie do zapisu § 11 pkt 2 przewidziano zagospodarowanie zgodne z oznaczeniem symbolem 1ML, co oznacza zabudowę rekreacji indywidualnej. W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych – wymaga zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu zgody opinii izby rolniczej. Teren leśny na wskazanej działce sklasyfikowany w ewidencji gruntów jako LsVI o powierzchni 0,04 ha dotyczy niewielkiego jej terenu, skoro cała działka posiada powierzchnię 0,2870 ha. Jednakże w stosunku do tereny oznaczonego jako LsVI bezwzględnie koniecznym było uzyskanie zgody na wyłączenie z produkcji leśnej wskazanego terenu, a o taką zgodę organ przygotowujący projekt przedmiotowego planu nie wystąpił. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ten zapis planu z przeznaczeniem pod rekreację indywidualną w stosunku do części działki nr 52/1 jest niedopuszczalny i jako niezgodny z przepisem prawa rangi ustawowej niezbędnym było stwierdzenie jego nieważności. Sąd z urzędu jednak dostrzegł, że zarzut Wojewody w odniesieniu do działki 52/1 w zakresie przeznaczenia tego terenu jako 1ML odnosił się do całego terenu tej nieruchomości, co z uwagi na wyżej podniesione okoliczności nie jest zasadny, bowiem w stosunku do pozostałego terenu tej działki nie istnieją żadne obostrzenia w zakresie konieczności uzyskania wyłączenia z produkcji leśnej, zatem w pozostałym zakresie w odniesieniu do tej działki skarga Wojewody została oddalona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.