II SA/Ol 866/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 września 2022 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z akt administracyjnych przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że decyzją z 12 lipca 2019 r., [...] wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: organ I instancji), R.B. (dalej: strona, skarżący) został przyznany zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej, w kwocie 147,54 zł miesięcznie. Wysokość przyznanego zasiłku została zmieniona decyzją z 10 stycznia 2022 r. do wysokości 176,38 zł. Pismem z 14 lipca 2022 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zasadności wypłacania zasiłku stałego. Następnie, decyzją z 1 sierpnia 2022 r. organ I instancji, z dniem 1 sierpnia 2022 r., uchylił własną decyzję z dnia 10 stycznia 2022 r. przyznającą stronie pomoc w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej, z powodu przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku (do dochodu zostały doliczone kwoty egzekwowane na rzecz funduszu alimentacyjnego). Strona zakwestionowała tę decyzję podnosząc w odwołaniu, że jej sytuacja materialna nie zmieniła się; nadal otrzymuje rentę, z której dokonywane są potrącenia. Ponadto odwołujący powoływał się na niepełnosprawność i potrzebę pomocy osoby trzeciej w niektórych pracach domowych. Decyzją z 23 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium lub w skrócie: SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji dotyczące wysokości dochodu strony przyjmując, że od dochodu nie odlicza się kwot wynikających z obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. SKO podzieliło też stanowisko organu I instancji co do tego, że dochód strony przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Zdaniem Kolegium jednak, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, dlatego należało ją uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ została uchylona tylko decyzja zmieniająca wysokość zasiłku stałego, a decyzja o przyznaniu tego świadczenia pozostała w obrocie. Dlatego należy ustalić pierwotną decyzję ustalającą to prawo, bowiem w przypadku uchylenia decyzji zmieniającej świadczeniobiorca zostałby pozbawiony jedynie prawa do otrzymywania zasiłku stałego w ostatniej wysokości. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, przytaczając w złożonym od niej sprzeciwie argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż powołuje skarżący. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.), to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z normą ustanowioną w tym przepisie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione jednocześnie następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępne w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Trzeba mieć bowiem na względzie, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania, i która ma zapobiegać zbędnemu odsuwaniu w czasie ostatecznego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprzeciw, stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle tych kryteriów, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ogólnikowo powołało się na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania wskazując, że należy ustalić pierwotną decyzję ustalającą to prawo, ponieważ uchylenie tylko decyzji zmieniającej wysokość zasiłku stałego skutkowałoby pozbawieniem strony tylko prawa do otrzymywania zasiłku stałego w ostatniej wysokości. Zdaniem SKO, dostrzeżone uchybienia formalne mają istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie sposób zgodzić się z Kolegium, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione koniecznością ustalenia pierwotnej decyzji ustalającej prawo do zasiłku stałego. Decyzja z 12 lipca 2019 r., na mocy której przyznano stronie przedmiotowe świadczenie z pomocy społecznej znajdowała się w aktach sprawy. Nie było zatem potrzeby prowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jeśli zaś Kolegium miało wątpliwości co do tego, czy decyzja z 12 lipca 2019 r. była pierwszą wydaną w sprawie zasiłku stałego, to wątpliwości te można było usunąć w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Powodem do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło też być ułomne wszczęcie postępowania w sprawie zasadności wypłacania zasiłku stałego, za jakie uznaje się pierwszą czynność procesową podjętą przez organ uprawniony do prowadzenia postępowania w danej sprawie, o której zawiadomiono strony. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przedmiotem sprawy była weryfikacja prawa strony do zasiłku stałego. Nawet jeśli organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zbędnie określił datę decyzji, mocą której zostało to świadczenie przyznane, to uchybienie to mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zawiadomienie strony o prawidłowym przedmiocie prowadzonego postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.