II SA/Ol 870/14

Dnia 7 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie użyczenia gruntów położonych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XXVIII-327/2013 z dnia 28 listopada 2013 r., Rada Miejska w Olsztynku wyraziła zgodę na użyczenie na okres 10 lat części gruntów położonych na terenie gminy O. oznaczonych nr: "[...]" na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego, w imieniu którego działa "[...]" Sp. z o.o. w "[...]", w celu posadowienia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. węzła dostępowego (szafa), przyłącza telekomunikacyjnego, przyłącza energetycznego w związku z realizacją zadania "[...]". Uchwałą nr XXIX-345/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r., Rada Miejska w Olsztynku, zmieniła powyższą uchwalę w ten sposób, że w § 1 tej uchwały w miejsce działki oznaczonej nr 20/9 wprowadziła działkę oznaczona "[...]". W skardze, złożonej na tę uchwałę do tut. Sądu, Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że została ona wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru wskazał, że powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, jak też w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), kompetencje rady gminy, również nie upoważniają tego organu do wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości gminnej. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu takie, jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Tym samym, przepis ten nie upoważnia rady gminy do wyrażania zgody na użyczenie nieruchomości, co stanowi czynność z zakresu zwykłego zarządu, którą wójt może samodzielnie dokonywać na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w Olsztynku, wyrażając zgodę na użyczenie opisanych wyżej nieruchomości gminnych, naruszyła zatem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i wykroczyła poza delegację ustawową, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) tej ustawy. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Olsztynka wniósł o uwzględnienie skargi i nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. W przepisie tym zawarte zostało domniemanie właściwości rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 30 ust. 2 u.s.g., który przewiduje, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Także przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy, wójt może w ramach tych uprawnień gospodarować nieruchomościami, a więc m.in. je wydzierżawiać, wynajmować i użyczać. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852; W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko,M.Mączyński, S. Płażek "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2010, s. 244-245). Jest też możliwe przyznanie organowi stanowiącemu kompetencji wykonawczych, albo określonych uprawnień w procesie podejmowania czynności wykonawczych. Rada gminy ma mianowicie możliwość podejmowania rozstrzygnięć poprzedzających bezpośrednie czynności wykonawcze wójta. Dotyczy to podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a-i ustawy o samorządzie gminnym). W odniesieniu do nieruchomości istotna jest regulacja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/12, dostępne po adresem: http. www.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem – do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Dokonując analizy powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Stąd też, skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji między radą a wójtem, to rada, jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, winna w sposób jasny i precyzyjny określać podstawy swojego działania. Mając zatem na uwadze powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., ale także postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) tej ustawy, nie można przyjąć, że przedmiot uchwały dotyczył sprawy, zastrzeżonej do kompetencji rady. W sytuacji dzielenia kompetencji, dotyczących gospodarowania majątkiem gminnym, każdy z organów gminy zobowiązany jest w sposób precyzyjny, jednoznaczny i wyraźny określać podstawy prawne swojego działania. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze uchwały. Nie obejmuje ona podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na oddanie przez wójta nieruchomości gminnej w użyczenie. Dodać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) nie upoważnia także rady do objęcia zakresem zasad, o których mowa w tym przepisie, użyczania nieruchomości (zob. Ł. Złakowski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2011, s. 200; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, LEX nr 519117; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 599/08, LEX nr 515955). Wskazać też należy, że podstawy tej nie stanowił również powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), gdyż muszą one znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast upoważnia on radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 487/08, LEX nr 464003). Umocowania do podjęcia zaskarżonej uchwały nie tworzą także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art. 25 ust. 2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Stosownie zaś do z art. 23 ust. 1 pkt 7a, jedną z czynności należących do gospodarowania jest użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości. Odwołanie do zakresu czynności należących do gospodarowania mieniem, wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi podstawy do stosowania tego przepisu dla czynności dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu w zakresie, w jakim przepisy art. 23 ust. 1 ustawy uzależniają pewne czynności wójta od zgody rady (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/12, dostępne po adresem: http. www.nsa.gov.pl.). Zaskarżona uchwała Rady Gminy nie mogła więc zawierać upoważnienia dla organu wykonawczego do wyrażenia zgody na użyczenie nieruchomości. O kompetencjach organów jednostek samorządu gminnego decydują powołane wyżej przepisy prawa. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Skoro zatem użyczenie nieruchomości nie zostało objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, to podejmowanie przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie było działaniem bez podstawy prawnej. Zasadnie zatem Wojewoda zarzucił, że z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., Rada Miejska podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany uchwały, którą wyraziła zgodę na użyczenie nieruchomości gminnej. Skoro brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia nieruchomości, to bez podstawy prawnej podjęto również uchwałę w sprawie zmiany tej uchwały. Wobec powyższego, Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę we wskazanym wyżej zakresie, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), stwierdził w pkt. I. wyroku nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono w pkt. II. wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy.