II SA/Ol 870/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]’ w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 2.123 złotych (słownie: dwa tysiące sto dwadzieścia trzy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni "[...]" od decyzji Prezydenta "[...]" z "[...]" orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółdzielni "[..]" w łącznej wysokości 7.650,00 zł z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", KW "[...]", przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie linii w "[..]", a także zobowiązaniu Gminy "[...]" do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta "[...]" z dnia "[...]’ w całości i orzekł: 1. Ustalić odszkodowanie w wysokości 7.650,00 zł na rzecz Spółdzielni "[...]" z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", KW "[...]", objętej decyzją Prezydenta Nr – "[...]" z "[...]", o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" Zadanie I - Budowa linii w ciągu ulic: "[...]". 2. Odmówić powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji o 5% wartości nieruchomości przysługującego z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. 3. Zobowiązać Prezydenta "[...]" do wypłaty odszkodowania w kwocie 7.650,00 zł na rzecz Spółdzielni "[...]", w terminie 14 dni od wydania niniejszej decyzji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym, ` Nieruchomość położona w "[...]", obręb "[...]" m. "[...]", oznaczona jako działka nr"[...]" o pow. "[...]", KW "[...]", decyzją Prezydenta Nr – "[...]" z "[...]" została przeznaczona pod budowę linii w "[...]". Następnie, Prezydent decyzją z dnia "[...]" orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółdzielni "[...]" w łącznej wysokości 7.650,00 zł z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", a także zobowiązał Gminę do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia "[...]" zarzuciła jej naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności błędów i niejasności zawartych w operacie szacunkowym) i przeprowadzenia niezbędnych dowodów (w tym poddanie operatu kontroli w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami), naruszenie § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniechanie ustalenia relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako prawa własności na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, a w konsekwencji niezasadne zastosowanie wzoru zawartego w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto zarzuciła naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez zatajenie informacji o szczególnych warunkach zawarcia transakcji dotyczącej działki położonej w "[...]", działka nr "[...]", obręb "[...]" (obiekt nr "[...]") oraz naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie drogowego przeznaczenia nieruchomości położonej przy "[...]" działka nr "[...]", obręb "[...]" (obiekt nr "[...]"), pomimo istnienia studium wskazującego, iż jest to obszar koncentracji usług ponad lokalnych, metropolitarnych - nauki, szkolnictwa wyższego, zdrowia, administracji, kultury. Wskazano, że nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz przyjęto błędną metodę wyliczenia poprawki dla ekstrapolacji. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia Spółdzielni o odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na zastrzeżenia do operatu szacunkowego zawarte w piśmie z 5 lipca 2018 r., po której otrzymaniu przez organ nastąpiło wydanie decyzji, a w konsekwencji ograniczenie stronie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie wniosła o skierowanie przez organ wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu będącego podstawa wydania decyzji oraz dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego w celu dokonania wyceny nieruchomości – działka nr "[...]", obręb "[...]" m. "[...]" o pow. "[...]" położonej w "[...]". W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.), podniósł, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb prowadzenia postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji publicznej, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", przejętej na realizację inwestycji drogowej, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 1 grudnia 2017 r. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji Prezydenta Nr – "[...]" udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 16 marca 2017 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Przeznaczenie nieruchomości przyjęte zostało zgodnie z art. 154 u.g.n. Biegły ustalił, że szacowana nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KZ - ulica publiczna, klasy zbiorczej, istniejąca. W celu zastosowania odpowiedniego sposobu wyceny wynikającego z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych w okresie od lipca 2012 r. do daty wyceny. W procesie wyceny rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową nieruchomości z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami o podobnej charakterystyce (zróżnicowane części składowe gruntu). Do określenia wartości odtworzeniowej zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Oddzielnie określił wartość rynkową gruntu i oddzielnie wartość nakładów. Wartość rynkową gruntu obliczył w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły ustalił, że na lokalnym rynku brak jest wystarczającej liczby transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym nie ma możliwości określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stąd też w operacie określona została wartość prawa własności nieruchomości a wynik przemnożono przez współczynnik korygujący Wk zgodnie z § 29 ust. 3 wyżej wskazanego rozporządzenia. Ostatecznie biegły ustalił wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 7.083,00 zł i wartość odtworzeniową obiektów budowlanych na kwotę 567,00 zł. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, że stanowią one powtórzenie uwag i zarzutów, jakie były zgłaszane w toku prowadzonego przez Prezydenta postępowania, i na które biegły udzielił odpowiedzi. W związku z powyższym organ odwoławczy nie występował do biegłego o udzielenie wyjaśnień dotyczących kwestii podniesionych w odwołaniu wniesionym przez Spółdzielnię. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania w kwestii nieruchomości porównawczych, biegły wyjaśnił, że stanowią one nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, z uwagi na fakt, że położone są w "[...]" i zgodnie z przeznaczeniem stanowią drogi, a w przypadku działki przy "[...]" charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania. Co do nieruchomości przy "[...]" cena transakcyjna obejmowała jedynie działkę gruntową, a budowle znajdujące się na działce nie były przedmiotem transakcji. Wątpliwości organu nie budzi również przyjęty przez biegłego sposób wyceny określony w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem rzeczoznawca majątkowy zarówno w operacie jak i w piśmie z 6 czerwca 2018 r. wyjaśnił, że z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji nieruchomości drogowych (w tym transakcji nieruchomości drogowych będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego) nie było możliwości określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W związku z powyższym wartość nieruchomości określono zgodnie z § 29 ust. 3 wyżej wskazanego rozporządzenia. Z kolei subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości przedmiotowej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie powiadomienia Spółdzielni o odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na zastrzeżenia do operatu szacunkowego zawarte w piśmie z 5lipca 2018 r., co odwołująca się uznała za ograniczenie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, Wojewoda uznał go za bezzasadny. Zauważył, że na prośbę Spółdzielni, wyrażoną w powołanym wyżej piśmie, organ I instancji wydał w dniu 3 sierpnia 2018 r. uwierzytelnione kopie operatu szacunkowego oraz odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na uwagi do sporządzonego operatu, o czym świadczy włączona do akt notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu. Powyższe oznacza, że Spółdzielnia zapoznała się z treścią odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego z 30 lipca 2018 r. Odnosząc się do kwestii dotyczącej nie podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Wojewoda wskazał, że w jego ocenie Prezydent "[...]" słusznie uznał, że nie zaszły przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiodła do tut. Sądu Spółdzielnia zarzucając jej naruszenie: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności błędów i niejasności zawartych w operacie szacunkowym) i przeprowadzenia niezbędnych dowodów (poddanie operatu kontroli w trybie art. 157 u.g.n. lub zlecenie sporządzenia nowego operatu); - naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, pomimo, iż z transakcji analizowanych przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wahania cen występowały; - naruszenie art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie drogowego przeznaczenia nieruchomości położonej przy "[...]", działka nr "[...]", obr. "[...]" (obiekt nr "[...]"), pomimo istnienia studium wskazującego, iż jest to obszar koncentracji usług ponadlokalnych, metropolitarnych- nauki, szkolnictwa wyższego, zdrowia, administracji, kultury etc.; - naruszenie § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez całkowite pominięcie procedury przewidzianej w tym przepisie, a w konsekwencji niezasadne zastosowanie wzoru zawartego w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Zastosowanie wzoru możliwe jest dopiero wtedy, gdy brak jest możliwości porównania cen na rynku ponadlokalnym. Rzeczoznawca zaniechał zbadania powyższego, analizował jedynie rynek lokalny; - naruszenie § 5 powyższego rozporządzenia poprzez zatajenie informacji o szczególnych warunkach zawarcia transakcji dotyczącej działki położonej w "[...]" przy "[...]", działka nr "[...]"; - przyjęto błędną metodę wyliczenia poprawki dla ekstrapolacji; - § 36 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędne zastosowanie polegające określeniu wartości prawa na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w sytuacji gdy rynek tych nieruchomości w zasadzie nie istnieje, zamiast dokonania wyceny z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych; - pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej - zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny poprzez rozszerzenie analizy rynku drogowego nieruchomości na okres dłuższy niż dwa lata, pomimo braku szczegółowego uzasadnienia oraz w sytuacji, gdy transakcje rynkowe nieruchomości drogowych w zasadzie nie występują; - art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom organu II instancji skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na zastrzeżenia do pisma z dnia 5 lipca 2018 r. (ani informacji o wpływie do organu tego pisma). W konsekwencji skarżąca została pozbawiona możliwości odniesienia się do twierdzeń rzeczoznawcy i zgłoszenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że o ile zgodzić należy się z organem II instancji, iż nie może on ingerować w kwestie wymagające wiadomości specjalnych, to nie można zaakceptować sytuacji, w której organ nie dokonuje oceny zgodności operatu z przepisami prawa i w świetle zasad logiki. Błędy i zaniechania rzeczoznawcy są na tyle rażące, że dostrzegalne są nawet dla osób nie posiadających specjalistycznej wiedzy w zakresie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca wskazywał, że w badanym okresie (2012-2017) rynek cen zachowywał się stabilnie i z tych względów nie przyjął korekty cen z uwagi na upływ czasu. Biegły podkreślił, iż świadczą o tym transakcje zawarte w operacie. Tymczasem analiza tych transakcji (pomijając fakt, iż brak było jakichkolwiek umów z roku 2017) prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków, a mianowicie, że wahania cen w tym okresie występowały. Organ II instancji pominął również fakt, iż część ustaleń rzeczoznawcy majątkowego była niezgodna z przepisami prawa. Wbrew regulacji zawartej wart. 154 ust.2 u.g.n. organ za rzeczoznawcą uznał, iż możliwe było przyjęcie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości położonej przy "[...]". Bezspornym jest, iż nieruchomość położona przy "[...]" objęta jest Studium - jest to obszar koncentracji usług ponadlokalnych, metropolitarnych, nauki i szkolnictwa wyższego, zdrowia, administracji, kultury itp. Niemożliwe było zatem przyjęcie drogowego przeznaczenia tej nieruchomości. W konsekwencji nieruchomość ta nie ma charakteru podobnego do nieruchomości wycenianej i nie powinna być brana pod uwagę w procesie wyceny. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy niezasadnie zastosował § 29 ust. 3 rozporządzenia. Przepis wyraźnie stanowi, że wzór wskazany w § 29 ust. 3 rozporządzenia można zastosować dopiero, gdy brak jest możliwości dokonania wyceny na podstawie § 29 ust. 1 i 2. Rzeczoznawca pominął procedurę przewidzianą w § 29 ust. 2 rozporządzenia i nie ustalił wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Przy czym przez "inne porównywalne nieruchomości" należy rozumieć nie tylko nieruchomości komercyjne, ale przede wszystkim rozszerzenie terytorialne zakresu analizy. Z treści operatu wyraźnie wynika, że analiza została ograniczona do rynku lokalnego. Dalej Spółdzielnia wskazała, że podtrzymuje również zarzut przyjęcia błędnej metody wyliczenia poprawki dla ekstrapolacji. Biegły bezpodstawnie utożsamił przy tych wyliczeniach położenie w centrum miasta z położeniem przy głównych ulicach miasta oraz położenia w strefie peryferyjnej z położeniem przy bocznych ulicach, w głębi osiedli. Jednocześnie skarżąca zaprzeczyła, aby odpowiedź na zarzuty do jej pisma z dnia 5 lipca 2018 r. została jej doręczona wraz z dokumentami przekazanymi w dniu 3 sierpnia 2018 r. Dokumenty przekazane skarżącej zostały uwierzytelnione w dniu 30 lipca 2018 r. (taka data widnieje na każdym z pism), a pismo rzeczoznawcy zostało sporządzone, jak wskazuje organ, również 30 lipca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018, poz. 2017), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu, w tak zakreślonych granicach kognicji jest, w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia "[...]" - do skutku - utrzymująca w całości w mocy decyzję Prezydenta z "[...]" orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółdzielni "[...]" w łącznej wysokości 7.650,00 zł z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", KW "[...]", przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie linii. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018, poz. 2204 j.t) i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018, poz. 1474 j.t., zwanej dalej specustawą drogową. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dalej przepis ten przewiduje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4a i 4b). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ponadto, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004, Nr 207, poz. 2109), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny. Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają reguły procesowe precyzujące, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami stanowi dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak już wyjaśniono ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa natomiast rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyrok NSA z: 22 maja 2012 r., I OSK 701/11; 20 20 2010 r., I OSK 23/10; 8 stycznia 2014 r. I OSK 1460/12). W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a zatem więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego. Jeszcze na gruncie § 36 sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 265, poz. 985) ukształtowało się jednolite stanowisko, że tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena winna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomościami przyległymi. Między innymi, pogląd ten zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2011 r., I OSK 98/11 wskazując, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady (był) ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, Lex 1773582). Reasumując, przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Zatem w świetle znowelizowanej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że rzeczoznawca majątkowy wartość wycenianej nieruchomości wycenił w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia uznając, że istnieje rynek nieruchomości drogowych porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. Nadto - co istotniejsze - dodał, że na rynku lokalnym istnieje rynek nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (k.16 operatu) i z uwagi na powyższe, tj. że dane z rynku lokalnego są wystarczające do określenia wartości rynkowej nieruchomości, nie rozszerzył obszaru analizy rynku na rynek regionalny. W opozycji do powyższego pozostaje stwierdzenie rzeczoznawcy, że ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomości o podobnej charakterystyce ( zróżnicowane części składowe gruntu) do określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową (k.10 i 12 operatu). Wobec powyższego zastosowanie wspomnianej techniki pozostaje sprzeczności z art. 153 ust. 1 u.g.n., w szczególności z jej zdaniem drugim, skoro jednocześnie rzeczoznawca majątkowy stwierdza, że na rynku lokalnym istnieją nieruchomości drogowe podobne do nieruchomości wycenianej, a zatem winien zastosować podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a nie kosztowe (art. 153 ust. 3 u.g.n.). O powinności zastosowania podejścia porównawczego przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowił wprost § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzemienia sprzed nowelizacji dokonanej § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U.2011.165.985) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Aktualnie zaś wyraźnie stanowi o tym ust. 2 § 36 rozporządzenia stwierdzający, że dopiero, gdy dane lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 (stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji), dopiero wówczas wartość nieruchomości objętej decyzja określa się w podejściu kosztowym. Reasumując, skoro rzeczoznawca majątkowy uznał, że już na rynku lokalnym istnieją nieruchomości podobne do wycenianej, to w rezultacie powyższego nie mógł nie zastosować podejścia porównawczego, a nie czyniąc powyższego naruszył art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zastosowanie błędnego podejścia wyceny szacowanej nieruchomości, z założenia, dyskwalifikuje badany operat szacunkowy, a w konsekwencji oceniane decyzje, co czyni zbędnym odniesie się przez Sąd do pozostałych (właściwie wszystkich, jako, że zastosowanie błędnego podejścia nie było przedmiotem zarzutu skargi) zarzutów skargi, niemniej Sąd – wedle wagi ich zarzutu – stwierdza, co następuje. Zasadny jest zarzut naruszenia § 29 ust. 2 rozporządzenia poprzez, co najmniej przedwczesne, zastosowanie przy wycenie rzeczonej nieruchomości metody wskazanej w ust. 3 w/w paragrafu, jako, że warunkiem zastosowania tej metodologii (iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego wzoru wskazanego w tymże rozporządzeniu) jest uprzednie dowodowe wykazanie niemożliwości oszacowania nieruchomości z posłużeniem się metodologią unormowana w § 29 ust. 2 rozporządzenia, tj., że wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Rzeczoznawca ograniczył się tylko do stwierdzenia, że na lokalnym rynku nieruchomości brak jest wystarczającej liczby transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe będące przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i w związku z powyższym nie ma możliwości określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia i że w konsekwencji wartość nieruchomości określono zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia, co było przynajmniej przedwczesne, z uwagi na brak uprzedniej dowodowej syntezy wartości obu praw, o których mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia, gdyż dopiero brak rzeczonej syntezy warunkował zastosowanie metodologii unormowanej w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Dalej - według gradacji – na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n., poprzez przyjęcie drogowego przeznaczeniu nieruchomości położonej przy ul. "[...]", działka nr "[...]", obręb "[...]" (obiekt nr "[...]" (k. 15, 17 i 20 operatu), pomimo istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidujące dla rzeczonej nieruchomości "przeznaczenie" koncentracji usług ponadlokalnych, metropolitarnych, nauki, szkolnictwa wyższego, zdrowia, administracji, kultury etc., Stosownie, do przywołanego artykułu, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto zawarta w ust. 2 art. 154 u.g.n. regulacja przewiduje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Przywołana regulacja w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Zatem nie ma możliwości wyceny nieruchomości z wykorzystaniem faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.), jeśli uprzednio nie stwierdzi się braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tereny obejmującego szacowaną działkę, a biorąc pod uwagę, że sporządzeniu wspomnianego studium jest zasadniczo obowiązkowe (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako u.p.z.p. – Dz.U.2018, poz. 1945 j.t.), to oszacowanie nieruchomości wedle faktycznego sposobu jej użytkowania w świetle art. 154 ust. 3 u.g.n. jest zasadniczo niemożliwe. Naruszenie przywołanego art. 154 ust. 2 u.g.n. w realiach przedmiotowej sprawy przejawia się właśnie w braku jakichkolwiek informacji w operecie co do lokalnych zasad zagospodarowania – art. 9 ust. 1 u.p.z.zp. – dla terenu obejmującego szacowana nieruchomość, to samo dotyczy ewentualnego wydają dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie zasadny może się okazać zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia - poprzez zatajenie informacji o szczegółowych warunkach zawarcia transakcji dotyczącej działki nr "[...]", obręb "[...] (obiekt nr "[...]") przy "[...]" - zakazującego, by źródłem informacji o cenach transakcyjnych mogły być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (ust. 1), za które to uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (ust. w/w § ). W tym też zakresie stwierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że cena w/w działki nie odbiegła w sposób rażący od cen nieruchomości drogowych notowanym na rynku lokalnym i że budowle na niej się znajdujące nie były przedmiotem transakcji i nie wpłynęły na jej cenę transakcyjną, niczego w aspekcie ewentualnego dokonania rzeczonej transakcji w szczególnych warunkach jej zawarcia - w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia - nie zmienia, skoro przywołane tezy nie zostały poparte w stopniu co najmniej uprawdopodobnienia jakakolwiek źródłowymi danymi. Nadto, z urzędu, Sąd dostrzega, że przyjęcie jako nieruchomości podobnej działki przy "[...]", może okazać się, co najmniej, przedwczesne z uwagi na jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przejście piesze, usytuowane w głębi osiedla. Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zwiera art. 4 pkt 16 u.g.n., wedle którego za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W związku z tym rzeczoznawca przedstawiając przyjęte do porównania nieruchomości powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór tych nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące te nieruchomości i szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisanej określonym cechom. Podobieństwo przyjętych do zbioru nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości, a strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości rzeczywiście są podobne. Dlatego też konieczne jest opisanie nieruchomości uznanych za podobne w taki sposób, aby możliwe było ich zidentyfikowanie. W innym wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Tymczasem operat szacunkowy nie zwiera szczegółowej i przekonywaj argumentacji, że przedmiotowa działka jest podobna do wycenianej o przeznaczeniu – przypomnijmy – ulicy publicznej, klasy zbiorczej, istniejącej, właśnie z uwagi na kryterium jej przeznaczenia, a w konsekwencji sposobu korzystania, które to kryteria współdefiniują legalną definicję nieruchomości podobnej. Inny jest bowiem cel drogi publicznej - z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, w świetle również legalnej definicji drogi publicznej wedle art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako u.d.p. - Dz.u.2018, poz. 2068 j.t.) - a inny przejścia pieszego sytuowanego w głębi osiedla, a taką funkcję pełni analizowana działka przy "[...]", nie jest ona bowiem drogą publiczną, a jedynie wewnętrzną, po myśli art. 8 u.d.p. Takiego rodzaju obiekcje dotyczą również wspomnianej już działki przy "[...]". Reasumując ten wątek rozważań, nie sposób wykluczyć, że trzy spośród przyjętych do porównań nieruchomości mogą okazać się nieruchomościami niepodobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do działki i wycenianej z uwagi na przywołane powyżej okoliczności, tj. szczególne warunki zawarcia transakcji, przyjęcia błędnego kryterium określenia przeznaczenia nieruchomości (art. 154 ust. 2 u.g.n.), czy też niewykazanie ich podobności z uwagę na cechę ich przeznaczenia, a w konsekwencji sposobu korzystania (droga publiczna, vel wewnętrza.). Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą wraz ze skargą operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony wyjaśnić należy, że z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. II FSK 230/05, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny - jak to wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. - orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. OSK 1216/04, dostępny jw.). W konsekwencji wystarczy stwierdzić, że złożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego operat szacunkowy nie mógł zostać oceniony przez Sąd w ramach dowodu uzupełniającego. Uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I GSK 1722/11, dostępny jw.), a po wtóre ocena tegoż operatu immanentnie połączona byłaby z ustaleniem relewantnego stanu faktycznego w sprawie, a do tego sąd administracyjny ustrojowo i konstytucyjnie nie jest powołany. Operat szacunkowy wykonany na zlecenie strony mogła ona przedstawić organom w postępowaniu administracyjnym. Stanowiłoby to jedną z okoliczności, które organ mógłby wziąć pod uwagę przy rozważaniu celowości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przeprowadzenie w trybie art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Działania takie należą jednakże do fazy postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w postępowaniu administracyjnym. Natomiast sformułowanie przez stronę tego rodzaju wniosków dowodowych w skardze do sądu administracyjnego jest całkowicie spóźnione i w żadnej mierze nie mogło uruchomić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dodać należy, że w sprawie nie zachodzą takie istotne wątpliwości, które uniemożliwiałyby tutejszemu Sądowi przeprowadzenie kontroli działania organów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Stąd też operat przedłożony przez stronę nie mógł zostać oceniony przez Sąd. Reasumując naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, art. 154 ust. 2 u.g.n., § 29 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. skutkowało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 powyższej ustawy - uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.