II SA/Ol 878/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi U.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją nr "[...]", z dnia "[...]", Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 88 ust. 1, 2, 3 i 6 oraz art. 89 ust. 1, 2, 3 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), przyznał U. R. pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki od dnia 1 października 2008r. do dnia 30 września 2009r., w wysokości 494,10 zł. Organ ustalił wówczas, iż U. R. spełniała przesłanki do przyznania wnioskowanej formy pomocy, gdyż prowadziła samodzielnie gospodarstwo domowe i posiadała dochód z tytułu renty rodzinnej w wysokości 952,06 zł. W myśl bowiem art. 89 ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnionej, samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, tj. 954 zł (200% x 477 zł). Decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", wskazany organ działając z urzędu uchylił powyższą decyzję. Podając motywy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że od marca 2009r. zmianie uległa sytuacja dochodowa U. R.. Zgodnie bowiem z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od 1 marca 2009r. stronie przysługuje renta rodzinna wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej w wysokości 1.012,27 zł miesięcznie. Wyjaśniono, że suma ta przekracza kwotę 954 zł, ustaloną na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał też, że wobec uzależnienia przyznania przedmiotowego świadczenia od spełnienia tego wymogu, nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 106 ust. 3a wymienionej ustawy, zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ocenie organu przepis ten nie usuwa warunku określonego w art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, jeżeli zmiana dochodu świadczeniobiorcy, nawet mniejsza niż 10% odpowiedniego kryterium dochodowego, spowoduje, że jego dochód przekroczy kwotę uprawniającą do świadczenia, będzie to skutkowało uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, odnosząc się do zastrzeżeń strony zgłoszonych w toku postępowania, organ wyjaśnił, że wysokość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określona jest w art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i wynosi obecnie 477 zł. Zgodnie z tym, nawet gdyby art. 106 ust. 3a miał w zaistniałej sytuacji zastosowanie, to zapis "10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej" należałoby interpretować w odniesieniu właśnie do art. 8 ustawy. Dlatego, zdaniem organu, 10% kryterium to suma 47,70 zł. W przypadku strony natomiast zmiana dochodu jest większa. W odwołaniu od tej decyzji U. R. wniosła o jej uchylenie w związku z naruszeniem art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że zgodnie z art. 89 ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy, w przypadku pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, kryterium dochodowe na osobę samotnie gospodarującą wynosi 954 zł (2 x 477 zł). Wobec powyższego górna granica dochodu dla świadczeniobiorców wymienionych w art. 89 ust. 5 pkt 1 stanowi kwotę 1.049,40 zł. Natomiast renta rodzinna odwołującej wraz z dodatkiem sierocym od 1 marca 2009r. wynosi 1012, 27 zł i mieści się w granicach kwot określonych aktualnie obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy zmiana dochodu świadczeniobiorcy (nawet mniejsza niż 10%) spowoduje, że dochód świadczeniobiorcy przekroczy określone w art. 89 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe dające prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że z treści przepisu art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej wynika, że ma on zastosowanie w przypadku, gdy wysokość świadczeń z pomocy społecznej jest uzależniona od wysokości dochodu i kryterium dochodowego. Wysokość zaś pomocy na kontynuowanie nauki nie zmienia się wraz ze zmianą dochodu świadczeniobiorcy czy kryterium dochodowego (art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Przepis art. 106 ust. 3a cytowanej ustawy nie usuwa warunku, że świadczenie na kontynuowanie nauki przysługuje, gdy dochód przekracza 200% kryterium dochodowego. Wobec powyższego Kolegium przyznało rację organowi I instancji, że przepis art. 106 ust. 3 a nie ma w sprawie zastosowania. Organ podkreślił, iż bezspornym jest, że U. R. jest osobą samotnie gospodarującą i dochodem jej jest renta rodzinna wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej, która od 1 marca 2009 r. wynosi 1012,27 zł. Wysokość dochodu strony przekroczyła zatem kryterium dochodowe określone w art. 89 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej tj. 954 zł (200 % x 477 zł). Z tego powodu, zdaniem Kolegium, decyzja nr 29/K/2008 z dnia 17 października 2008 r. przyznająca stronie pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki została prawidłowo uchylona, zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono też, iż z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej argumenty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. W złożonej skardze U. R. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, powołując argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Zasadnym jest wskazać na wstępie, iż z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do - uchylenia zaskarżonej decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.), które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Unormowanie to, zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uprawnia właściwy organ pomocy społecznej do wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, które jeszcze nie wygasło, poprzez jej zmianę lub uchylenie, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154-162 k.p.a. Oznacza to, że instytucji "zmiany" i "uchylenia" decyzji, o której mowa w art. 163 k.p.a. i w przepisach do których to unormowanie odsyła nie można pojmować analogicznie jak w przepisach art. 154-162 k.p.a. W szczególności niezasadnym jest przyjmować, że decyzja wydana w trybie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma tylko charakter konstytutywny i wywołuje jedynie skutki ex nunc (od momentu jej wydania, na przyszłość). W ocenie składu orzekającego specyfika postępowania o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, które przyznawane jest na okres zamknięty, jak i istnienie instytucji świadczenia nienależnie pobranego, przekonuje, iż decyzja wydana w oparciu o omawiany przepis może i powinna obowiązywać ex tunc, a więc odpowiednio od chwili zdarzenia uzasadniającego zmianę wysokości przyznanego świadczenia lub powodującego utratę prawa do pobierania określonego świadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wr 213/09 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2009r., sygn. akt IV SA/GL 984/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ratio legis tego przepisu jest bowiem, aby pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki do jej przyznania. W konsekwencji to organ orzekający rozstrzyga w oparciu o przesłanki wymienione w art. 106 ust. 5, jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenie z zakresu pomocy społecznej, tj. czy przyznane pierwotnie uprawnienie należy cofnąć i wówczas uchylić decyzję w całości, czy tylko ograniczyć poprzez zmianę decyzji, bądź jak dopuszcza się w praktyce, poprzez uchylenie decyzji z oznaczeniem daty, w której decyzja przestaje obowiązywać. Wydane rozstrzygnięcie powinno zatem precyzować, czy decyzja odnosi się do całego okresu, na który przyznano dane świadczenie. Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub je odbiera). Każda z tych sytuacji wywołuje względem beneficjenta odmienne skutki prawne. W ostatnim z wymienionych przypadków nie jest prawnie obojętne, czy uprawnienie, które jeszcze nie wygasło organ odbiera na cały okres, na który go przyznał, czy tylko ustalony pierwotnie okres zasiłkowy skraca z dniem utraty uprawnienia do pobierania danego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że zmiana sytuacji dochodowej skarżącej ( podwyższenie świadczenia rentowego) nastąpiła od marca 2009r. Skoro zatem decyzja przyznająca skarżącej świadczenie z pomocy społecznej stanowi podstawę do realizacji uprawnienia, to jej uchylenie w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uniemożliwia dochodzenie ewentualnych praw wynikających z tej decyzji, mimo iż do momentu zmiany sytuacji dochodowej, pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki pobierana była zgodnie z prawem. W tej sytuacji uznać należało, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie dawało podstawę do uchylenia obu decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni powyższe rozważania. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w skardze. Organy orzekające prawidłowo przyjęły, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie może mieć zastosowania przepis art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustalając znaczenie tego przepisu należy mieć na względzie, że ustawodawca w różny sposób określił wysokość świadczeń pieniężnych. Mianowicie np. wysokość zasiłku stałego, albo okresowego może stanowić różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W takiej sytuacji zmiana dochodu może mieć wpływ na wysokość uprzednio przyznanego świadczenia, co uzasadnia zmianę wydanej decyzji, czemu też ustawodawca dał wyraz wprowadzając zapis art. 106 ust. 3a. Inaczej jest natomiast w przydatku pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, której wysokość została sztywno wyznaczona w art. 89 ust. 2 omawianej ustawy. W tym przypadku zmiana dochodu, przy spełnieniu warunku kryterium dochodowego, nie może wpłynąć na zmianę uprzednio przyznanego świadczenia i nie uzasadnia tym samym zmiany decyzji. Analizowany przepis, jak słusznie przyjęły organy orzekające, nie uchyla podstawowej przesłanki przyznania świadczeń z pomocy społecznej, jaką stanowi spełnienie kryterium dochodowego. Dochód uprawniający do przyznania danej formy pomocy nie może bowiem przekroczyć sztywno określonej kwoty. W przypadku osoby samotnie gospodarującej wnioskującej o przyznanie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki jest to suma stanowiąca dwukrotność kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli 954 zł (200%x 477 zł). Przekroczenie tej kwoty uniemożliwia przyznanie i tym samym kontynuację świadczenia. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa stanowisko skarżącej, iż dopiero przekroczenie sumy kryterium dochodowego o 10% tej kwoty skutkuje koniecznością zmiany decyzji przyznającej świadczenie pieniężne. Powyższe powodowałoby ustalenie innego, wyższego kryterium dochodowego tylko dla beneficjentów pomocy świadczonej w formie pieniężnej. Ustawodawca zastrzegł zaś, że to zmiana faktycznego dochodu beneficjenta, który był podstawą do przyznania świadczenia pieniężnego, o kwotę ponad 10% odpowiedniego kryterium dochodowego wpływa na konieczność zmiany decyzji przyznającej to świadczenie, ale gdy zmiana dochodu będzie miała swoje odzwierciedlenie w zmianie wysokości przyznanego uprzednio świadczenia. Poza tym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela wywód organu I instancji, iż zmiana dochodu nie wpływa na wysokość świadczenia, o czym mowa w art. 106 ust. 3a ustawy, gdy różnica w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 47,70 zł. Treść art. 106 ust. 3a ustawy trzeba interpretować jednolicie w stosunku do wszystkich świadczeń pieniężnych i zapis "10% kryterium dochodowego" należy odnosić do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, normującego zasadę ogólną. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.