II SA/Ol 878/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z 17 sierpnia 2022 r., Starosta Piski (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 2 lutego 2022 r. K. P. (dalej jako: "strona", "inwestor", "skarżący"), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dziewięciu budynków letniskowych na wynajem, zlokalizowanych na działce nr [x1], położonej w obrębie [...] P. (miasto). Powyższa decyzja została wydana w związku z uchyleniem uprzednio wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z 2 marca 2022 r. przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") rozstrzygnięciem z 2 czerwca 2022 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, że do złożonego wniosku inwestor dołączył dokumentację techniczną wraz z wypisem i wyrysem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego północnej części miasta P. pomiędzy rzeką P., a drogą na plażę miejską, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 22 kwietnia 2009 r. (dalej jako: "Plan Miejscowy"), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opinię prawną w sprawie wykładni zapisów wskazanego wyżej planu miejscowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, w dniu wejścia w życie Planu Miejscowego, zabudowana była budynkiem usługowym, zadaszoną sceną drewnianą o wysokości około 9m, a także przyległymi do budynku i sceny tarasami/podestami. Jednocześnie nie uzyskano żadnej informacji, by przedmiotowa nieruchomość kiedykolwiek w przeszłości była zabudowana innymi obiektami, a w szczególności budynkami letniskowymi na wynajem krótkotrwały, bądź innymi obiektami o gabarytach odpowiadających planowanym domkom letniskowym. Organ pierwszej instancji ustalił również, że przed wejściem w życie Planu Miejscowego nie wydawał pozwolenia na budowę, ani też nie wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych na przedmiotowym obszarze. Następnie postanowieniem z 22 lipca 2022 r., na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania działki o informację w kwestii opisania stanu istniejącego przedmiotowej działki w rozumieniu zapisów Planu Miejscowego, odnoszącego się do tego obszaru. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor oświadczył, że teren objęty opracowaniem niniejszego projektu stanowiły obiekty uzupełniające wówczas prosperującą zabudowę usługową (scena, taras, obiekty małej architektury, etc.). Wskazano, że Plan Miejscowy dla przedmiotowego terenu w § 33 lit. a) dopuścił wymianę istniejącego budynku w istniejących gabarytach, bez możliwości wprowadzenia nowej zabudowy kubaturowej, zaś w § 33 lit. h) wprowadził zakaz usług hotelarskich. W ocenie organu pierwszej instancji, nie jest możliwa budowa na przedmiotowej działce zespołu budynków letniskowych na wynajem krótkotrwały, bowiem wnioskowana inwestycja narusza ustalenia Planu Miejscowego. Podniesiono, że na przedmiotowej działce w chwili wejścia w życie powołanego wyżej planu, nie było takich budynków o gabarytach odpowiadających planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu, a ponadto Plan Miejscowy wyklucza na tym obszarze lokalizowanie obiektów usług hotelarskich. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie zmniejszy również powierzchnię biologicznie czynną przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie nie można uznać, że projektowane domki stanowią uzupełnienie funkcji terenu, na którym zlokalizowana jest restauracja. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1. art. 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, przez brak wskazania normy prawnej zrekonstruowanej z treści ustaleń planu miejscowego, będącej podstawą wydania decyzji; 2. art. 7 w związku z art. 75 § 1 oraz art. 87 k.p.a., poprzez nieskuteczność podejmowanych działań, mających ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy i niewykorzystanie możliwości dowodowych w postaci zeznań świadków, opinii biegłych; 3. art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 P.b. oraz § 13 -18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679), poprzez wydanie postanowienia z 22 lipca 2022 r., nakładającego obowiązek uzupełnienia projektu zagospodarowania przedmiotowej działki o informacje opisujące stan istniejący na tej działce; 4. art. 10 w związku z art. 79a k.p.a., poprzez niewskazanie w informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; 5. art. 6, art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie za przedmiot orzekania stanu faktycznego, który nie ma miejsca w sprawie, co oznacza, że organ nie rozpoznał wniosku strony, którym jest związany. Decyzją z [...] r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z § 33 obowiązującego Planu Miejscowego działka, na której planowana jest inwestycja, umiejscowiona jest na obszarze oznaczonym symbolem C-30U, w obrębie którego obowiązują m.in. następujące ustalenia: adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach, adaptuje się istniejący udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni obszaru, zakazuje się funkcji mieszkalnej, w budynku dopuszcza się prowadzenie wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich. Wskazano, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy dziewięciu budynków letniskowych na wynajem, dwukondygnacyjnych niepodpiwniczonych. Każdy z budynków wyposażony jest w instalację wodną, sanitarną, elektryczną oraz w źródło ciepła w postaci kominka. W budynkach przewidziano po dwa pomieszczenia gospodarcze, wiatrołap, hol ze schodami, łazienkę, pokój dzienny z aneksem kuchennym oraz po dwie sypialnie. W każdym z budynków przewidziano zaspokojenie potrzeb do krótkotrwałego zamieszkiwania dla 4 mieszkańców. Projektowane budynki określono jako budynki XIV kategorii - budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego oraz zaliczono je pod względem kategorii zagrożenia ludzi do kategorii ZL IV - budynki mieszkalne. Przy czym, w chwili obecnej przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem usługowym oraz zadaszoną sceną o wysokości około 9m. Z kolei, w dniu wejścia w życie Planu Miejscowego przedmiotowy teren dodatkowo zabudowany był przyległymi do budynku i sceny tarasami/podestami (wychodzącymi poza teren działki nr [x1]). W ocenie Wojewody, planowana inwestycja narusza ustanowiony w planie miejscowym zakaz zabudowy oraz rodzaj zabudowy. Zapisy obowiązującego Planu Miejscowego dla przedmiotowego terenu przewidują bowiem adaptację istniejącego zagospodarowania terenu z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach i prowadzenie w budynku wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej z wyłączeniem usług hotelarskich, a także zakazują funkcji mieszkaniowej. Projektowane zaś budynki należy uznać za obiekty hotelowe, bowiem spełniają one minimalne wymagania co do wyposażenia w celu świadczenia usług hotelarskich, czyli krótkotrwałego, ogólnie dostępnego wynajmowania domów. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, adaptacja istniejącego zagospodarowania oznacza akceptację stanu zastanego lub może polegać na przystosowaniu istniejącego obiektu do nowych wymagań, bez zmiany jego funkcji. Możliwe jest zatem dalsze funkcjonowanie istniejącego na terenie działki nr [x1] budynku usługowego z określonym w § 33 lit g) i h) Planu Miejscowego sposobem zagospodarowania, tj. prowadzenie wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich oraz funkcji mieszkaniowej lub też wymianę tego budynku w istniejących gabarytach. Nie jest jednak możliwe, by istniejącą zadaszoną scenę oraz nieistniejące tarasy/podesty uznać, w myśl art. 3 pkt 2 P.b., za budynki i wymienić je w istniejących gabarytach, w myśl zapisów Planu Miejscowego, na dziewięć budynków letniskowych na wynajem. Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 136 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 33 lit a) i d) oraz § 4 lit. e) Planu Miejscowego, poprzez: a) brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie: zagospodarowania terenu działki nr [x1], powierzchni biologicznie czynnej oraz gabarytów budynku w dniu wejścia planu miejscowego w życie; b) brak przeprowadzenia możliwych środków dowodowych, choćby w postaci zeznań świadków, opinii biegłych, oględzin, przesłuchania strony, które to czynności mogłyby ustalić ten stan faktyczny; 2. art. 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 33 lit a) i d) oraz § 4 lit. e) Planu Miejscowego, poprzez brak zrekonstruowania normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia; 3. art. 6, art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2211, z późn. zm.), i pkt. 10 załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U. z 2017 poz. 2166), w związku z art. 4 pkt. 1) lit. b) ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz.U. z 2022r. poz. 511), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestycja ma służyć świadczeniu usług hotelarskich a nie usług turystycznych; 4. art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 P.b. oraz art. 10 i art. 79a k.p.a., poprzez brak kontroli wydanego przez Starostę postanowienia z 22 lipca 2022 r. oraz poprzez dokonanie wadliwej kontroli w zakresie realizacji przez niego wymogów poinformowania strony o możliwości wydania decyzji odmownej, jak i nie zastosowania art. 10 i art. 79a k.p.a. przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym; 5. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. w związku z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany są niezgodne z ustaleniami Planu Miejscowego dla działki nr [x1], mimo braku zrekonstruowania norm prawnych jako podstawy takiej oceny, co stanowi bezpodstawną ingerencję w uprawnienia właścicielskie wskutek zwężającej na niekorzyść właściciela wykładni ustaleń Planu Miejscowego; 6. art. 7a, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem strony. W świetle powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący odniósł się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Podkreślił, że w toku postępowania nie ustalono, jakie było istniejące zagospodarowanie przedmiotowej działki, w tym jakie były istniejące usługi gastronomiczne i rekreacyjne oraz istniejący udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki w chwili wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego, a także jakie gabaryty miał znajdujący się na tej działce budynek. W ocenie skarżącego, twierdzenia organu odwoławczego odnoszą się w części do aktualnego stanu zagospodarowania, a powinny odnosić się wyłącznie do ustaleń w chwili wejścia w życie planu miejscowego. Inwestor podał, że zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) "scena", jak i "taras" oraz "podest" mogą stanowić elementy budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 P.b., jak również mogą stanowić odrębną budowlę albo odrębny budynek. Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, planowana przez skarżącego inwestycja nie stanowi obiektów, w których świadczone będą usługi hotelarskie, lecz usługi turystyczne, o których mowa w art. 4 pkt. 1) lit. b) ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych. Zaznaczono, że planowana inwestycja polega na budowie budynków użytkowanych tylko w okresie letnim, nieogrzewanych, które nie będą gwarantować minimalnego komfortu cieplnego, a tym samym, nie spełniają wymogów pkt. 10 załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie. W ocenie skarżącego, wykładnia ustaleń Planu Miejscowego w odniesieniu do terenu oznaczonego w nim jako C-30U powoduje trudności interpretacyjne, wynikające ze sprzecznego z wymogami ustawowymi sformułowania przepisów tego planu. Wskazał, że zapisy planu w jego istotnych dla niniejszej sprawy fragmentach wskazują w sposób niejednoznaczny, czy właściciel nieruchomości ma obowiązek, czy prawo dostosowania istniejącego zagospodarowania do istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych, dostosowania istniejącego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni obszaru do istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych, czy może wymienić budynek w istniejących gabarytach. Jednocześnie Plan Miejscowy nie wprowadza w sposób wyraźny i jednoznaczny zakazu zabudowy na tym obszarze. Należy zatem uznać, że Plan Miejscowy, dopuszczając "wymianę" budynku, dopuszcza budowę nowego budynku. Tak samo przyjąć należy, że dopuszczając adaptację, ustalenia Planu Miejscowego dopuszczają także przeprowadzenie procesów budowlanych na tym terenie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ winien rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący podkreślił, że w dniu wejścia w życie Planu Miejscowego praktycznie cały przedmiotowy teren był zabudowany: budynkiem, sceną, tarasami i podestami. Ponadto budowa obiektów przeznaczonych na usługi turystyczne nie jest sprzeczna z zakładanym przez Plan Miejscowy przeznaczeniem terenu, określonym jako "rekreacyjne", zaś wskazana w § 33 lit. h) Planu Miejscowego definicja "miastotwórczej działalności gospodarczej" nie wyłącza możliwości prowadzenia usług turystycznych. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby odmówić realizacji zamierzenia budowlanego w postaci budowy dziewięciu domków rekreacyjnych na terenie oznaczonym w planie symbolem C-30U, bowiem taka zabudowa jest niesprzeczna z ustaleniami tego planu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, akta sprawy były kompletne i w celu ustalenia stanu faktycznego nie wymagały uzupełnienia. Opisany prze skarżącego stan zagospodarowania działki inwestycyjnej potwierdza złożona przez niego dokumentacja projektowa, a w szczególności mapa do celów projektowych sporządzona przez uprawnionego geodetę, z której jednoznacznie wynika istniejące zagospodarowanie działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 27 października 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 17 sierpnia 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dziewięciu budynków letniskowych na wynajem, zlokalizowanych na działce nr [x1], położonej w obrębie [...] P. (miasto). Organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego Planu Miejscowego, który dopuszcza jedynie wymianę istniejącego budynku w istniejących gabarytach, bez możliwości wprowadzenia nowej zabudowy kubaturowej, a ponadto ustanowił na tym terenie zakaz wprowadzenia usług hotelarskich. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b.. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez inwestora, tj. 2 lutego 2022 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Zgodnie zatem z powołanymi wyżej przepisami dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z postanowieniami tego planu. W orzecznictwie wskazuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, dostępne w CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że zgodność projektu budowlanego, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., z planem miejscowym oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/11, dostępny w CBOSA). Postanowienia planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego podlegają wykładni, przy zastosowaniu metod właściwych dla wykładni aktów normatywnych, przy czym, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jako sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochroną prawa własności. Jak wynika z akt sprawy działka inwestora, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym w Planie Miejscowym symbolem C-30U, co oznacza: teren istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych. Stosownie do treści § 33 tego planu w obszarze tym obowiązują następujące ustalenia: a) adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach; b) zakazuje się lokalizacji wjazdów od strony obszaru o symbolu ZP, dostęp realizować na drogę o symbolu 47 KDL; c) zakres rzędnych projektowanego terenu 116,0-116,5 m, przy czym odstępstwa dopuszcza się w obrębie zjazdów, a także schodów i ramp dla niepełnosprawnych, komunikujące obszar z drogą publiczną i/lub z obszarem o symbolu ZP; d) adaptuje się istniejący udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni obszaru; e) trwałe ogrodzenia wolno lokalizować jedynie na granicy z obszarem o symbolu 40 ZD; f) od strony obszaru o symbolu ZP dopuszcza się stawiania łatwo rozbieranych symbolicznych ogrodzeń drewnianych wyznaczających powierzchnie ogródka przed lokalem gastronomicznym; g) zakazuje się funkcji mieszkalnej; h) w budynkach dopuszcza się prowadzenie wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej z wyłączeniem usług hotelarskich. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do treści § 4 pkt. e) Planu Miejscowego "istniejący" oznacza, w przypadku obiektu budowlanego, którego budowa wymaga wydania decyzji administracyjnych, obiekt zrealizowany na podstawie decyzji wydanych przed wejściem życie niniejszej Uchwały; w innych przypadkach termin "istniejący" oznacza " istniejący w chwili wejścia w życie niniejszej Uchwały". Zgodnie zaś z § 4 pkt f) wskazanego wyżej planu "miastotwórcza działalność gospodarcza" to nieuciążliwa działalność gospodarcza polegająca na handlu detalicznym, usługach gastronomicznych lub innych usługach niewymagających pokaźnego zaplecza warsztatowego, niezwiązania z naprawą pojazdów samochodowych ani składowaniem surowców, towarów, produktów lub odpadów poza pomieszczeniami wewnątrz budynków, przykładami zakładów prowadzących taką działalność mogą być m.in. sklepy detaliczne, zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, krawieckie, zegarmistrzowskie i szewskie, gabinety lekarskie, biura agencji turystycznych, ubezpieczeniowych, nieruchomości, biura projektowe, administracje firm a także spełniające kryteria powyższej definicji hotele, kawiarnie, bary i restauracje. Zauważyć przy tym należy, że definicja ta odnosi się również do innych obszarów Planu Miejscowego, które nie są objęte zakazem lokalizowania usług hotelarskich tak, jak to ma miejsce na obszarze C-30U. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w chwili opracowywania wskazanego wyżej planu miejscowego, działka skarżącego zabudowana była budynkiem usługowym oraz zadaszoną sceną drewnianą o wysokości 9m oraz przyległymi do budynku i sceny tarasami/podestami, wychodzącymi poza teren działki nr [...], przy czym zgodnie ze złożonym przez inwestora wnioskiem, planowana inwestycja, tj. budowa dziewięciu budynków letniskowych na wynajem, dotyczy działki w tej części, gdzie zlokalizowana jest drewniana scena. Powyższe ustalenia wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym informacji przedłożonych przez skarżącego w piśmie z 5 sierpnia 2022 r., złożonym w odpowiedzi na nałożony na stronę postanowieniem z 22 lipca 2022 r. obowiązek uzupełnienia projektu zagospodarowania działki. W ocenie Sądu, zapisy Planu Miejscowego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i jasno z nich wynika, że adaptacja dotyczy istniejącego na danej działce zagospodarowania, przy czym możliwość wymiany budynku dopuszczalna jest tylko w istniejących gabarytach. Można zatem dostosować obiekty znajdujące się na działce do funkcji określonej w planie, z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej takiej, jaka jest obecnie na działce. Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno w istniejącym budynku, jak i w budynku wymienionym, dopuszcza się prowadzenie wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich. Odnosząc się natomiast do użytego w postanowieniach Planu Miejscowego pojęcia "adaptacja", wskazać należy, że brak jest ustawowej definicji tego pojęcia. Zgodnie z definicją słownikową przez "adaptację" należy rozumieć przystosowanie czegoś do aktualnych warunków, do innego użytku niż było przeznaczone. Adaptacją będzie zatem przebudowa pomieszczeń lub budowli w celu spełniania innych niż dotąd funkcji użytkowych, np. adaptacja strychu na cele mieszkalne, czy pomieszczenia gospodarczego na łazienkę. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a) P.b. - przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Należy zatem stwierdzić, że budowa dziewięciu domków letniskowych w miejsce drewnianej sceny nie spełnia określonego w Planie Miejscowym warunku adaptacji istniejącego budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że pojęcie "adaptacja", czyli "przystosowanie, przebudowanie" dotyczy ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną w takim zakresie, który wprawdzie może zmienić układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają wielkość sprzed przebudowy. Natomiast drewniana scena, która według skarżącego miałaby zostać adaptowana na dziewięć domków letniskowych o konstrukcji murowanej, w istocie musiałaby zostać rozebrana, aby w tym miejscu mogły zostać wybudowane projektowane domki. W tej sytuacji, nie można mówić o adaptacji istniejącego zagospodarowania, lecz o zupełnie nowym rodzaju zabudowy, nieodpowiadającym ustaleniom zawartym w Planie Miejscowym. Istniejąca scena nie jest też w żadnym razie budynkiem, o którym mowa w § 33 lit. a Planu miejscowego. Ponadto, mając na uwadze charakter planowanych budynków, uznać należy, że niewątpliwie będą one służyły przede wszystkim okresowemu zamieszkiwaniu ludzi. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że są to "budynki letniskowe na wynajem". Każdy z budynków przewidziany jest dla czterech osób - w każdym domku zaprojektowano po dwie sypialnie, pokój dzienny z aneksem kuchennym oraz łazienkę. Nie budzi zatem wątpliwości, że są to miejsca, przeznaczone do czasowego zamieszkiwania. W związku z tym, że będą użytkowane wyłącznie w sezonie letnim, nie dotyczą ich wymagania odnośnie do zapewnienia ogrzewania pomieszczeń budynku. Zauważyć także należy, że § 33 Planu Miejscowego nie tylko wyklucza możliwość prowadzenia usług hotelarskich na tym terenie, ale również zakazuje funkcji mieszkalnej. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie został spełniony warunek zgodność przedmiotowego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym, w konsekwencji zasadnie organy odmówiły zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA). Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., bowiem zasada sformułowana w tym przepisie znajduje zastosowanie, gdy przepis prawa materialnego budzi niedające się usunąć wątpliwości. Są to wątpliwości, których nie da się rozwiązać za pomocą dostępnych reguł wykładni albo gdy przy zastosowaniu tych reguł możliwe jest wyciągnięcie różnych, sprzecznych ze sobą wniosków. Oznacza to, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów prawa może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, czyli pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów (językowej, celowościowej, systemowej). Na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Nie można bowiem powiedzieć, aby zapisy § 33 Planu Miejscowego budziły niedające się usunąć wątpliwości, co w konsekwencji czyni podniesiony zarzut bezzasadnym. Podkreślić przy tym należy, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy jedynie wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kontekście zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP trzeba wskazać, że istota tego naruszenia ma się sprowadzać, do tego, że błędna wykładnia zapisów Planu Miejscowego skutkowała nieuzasadnionym ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego. Wbrew jednak treści skargi nie można uznać, że zapisy Planu Miejscowego są nieczytelne, czy też sformułowane w taki sposób, aby nie było możliwe ustalenie ich treści, a przez to, aby doszło do ograniczenia prawa własności z naruszeniem wskazanych przepisów Konstytucji RP. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja została w pełni umotywowana i zawiera wszystkie wymagane elementy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.