II SA/Ol 879/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Komendanta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" r., Komendant Powiatowy Policji (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2213 ze zm., dalej jako: "ustawa o ochronie") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), zaopiniował negatywnie wpisanie R. P. (dalej jako: "skarżący") na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący w miejscu zamieszkania, w środowisku rodzinnym i sąsiedzkim posiada opinię pozytywną. Przestrzega zasad współżycia społecznego. Nie uzyskano informacji, aby przejawiał skłonności do nadużywania alkoholu lub zażywania innych środków odurzających. Nie stwierdzono, aby utrzymywał kontakt z elementem przestępczym. Jednakże ustalono, że w dniu 6 maja 2017 r. dopuścił się kradzieży zaworów hydraulicznych ze sklepu "[...]", tj. wykroczenia z art. 119 § 1 k.w., za co został skazany prawomocnym wyrokiem. Organ I instancji uznał, że okoliczność ta powoduje, iż nie można obdarzyć go zaufaniem i uznać, że posiada nienaganną opinię. Stwierdził, że pracownik ochrony, który dopuścił się umyślnego wykroczenia przeciwko mieniu, swoim zachowaniem zaświadczył, że jego postawa wraz z prognozą w zakresie przestrzegania norm odnoszących się do dbałości o mienie jest negatywna. W ustawowym terminie skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i wydanie nienagannej opinii. Zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że pomimo pozytywnej opinii w środowisku rodzinnym, sąsiedzkim oraz pomimo przestrzegania zasad współżycia społecznego, nie jest osobą, wobec której można wydać pozytywną opinię wymaganą przy wykonywaniu pracy na stanowisku kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej. Wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił informacji uzyskanych w miejscu pracy. Podkreślił, że jest pracownikiem ochrony od ponad 23 lat i nigdy nie było żadnych zastrzeżeń względem niego ani wykonywanej przez niego pracy. Oświadczył, że często był nagradzany przez pracodawcę. Zdał trudny egzamin z bardzo wysokim wynikiem. Zdaniem skarżącego, organ dokonał wadliwie rozszerzającej wykładni art. 26 ust. 5 ustawy o ochronie, poprzez uznanie, że przesłanka karalności za wykroczenie może być wyłączną podstawą wydania negatywnej opinii. Podniósł, że gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał tak bardzo rygorystycznie zakreślać przesłanki posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej, wówczas zapisy o karalności za wykroczenia znalazłyby się wśród przesłanek uniemożliwiających uzyskanie takiej licencji. Wskazał, że niekaralność jest odrębną przesłanką, którą organ właściwy w sprawie wydania licencji bierze pod uwagę na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie. Skarżący przyznał, że popełnił wykroczenie, za które został ukarany karą grzywny w kwocie 200 zł. Oświadczył, że do dziś nie potrafi wytłumaczyć sobie swojego zachowania. Szkodę naprawił jeszcze przed wydaniem wyroku i uiścił grzywnę. Nie zgodził się, aby popełnienie jednego błędu uzasadniało pozbawienie go uprawnień, a w konsekwencji źródła utrzymania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]", Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako: "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji argumentował, że wydając opinię o pracowniku ochrony organ opiniujący przeprowadza tylko i wyłącznie dowody na okoliczność nienagannej opinii, a okoliczność tę ocenia dokonując analizy będących w jego dyspozycji dokumentów i informacji, według ustawowego kryterium nienaganności. Wskazał, że przymiotnik "nienaganny" oznacza: niedający powodów do jakichkolwiek zarzutów, względnie taki, któremu nie można niczego zarzucić. Przy ustalaniu, czy pracownik ochrony fizycznej ma "nienaganną opinię", kryteria oceny muszą być odpowiednio rygorystyczne. Na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki. Stwierdził, że fakt ukarania pracownika ochrony za popełnione wykroczenie umyślne przeciwko mieniu, jako informacja o tym pracowniku w środowisku zawodowym, czy też zamieszkania, przekłada się na ocenę tego pracownika, bowiem świadczy o sposobie zachowania się danej osoby w danym środowisku. Posiadaniem nienagannej opinii nie może legitymować się osoba, która pomimo pozytywnego zachowania w środowisku rodzinnym, sąsiedzkim, czy w miejscu zamieszkania, równocześnie dopuściła się wykroczenia przeciwko mieniu. Pozytywna opinia środowiskowa w zestawieniu z ukaraniem za wykroczenie z art. 119 § 1 k.w. nie pozwala na uznanie, że osoba opiniowana posiada nienaganną opinię. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący domagał się uchylenia obu powyższych postanowień instancyjnych, zarzucając im naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak sprawdzenia okoliczności podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu, a dotyczących naprawienia szkody, którą wyrządził, także uzyskania opinii pisemnej u pracodawcy skarżącego; - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że wobec skarżącego występuje negatywna prognoza w zakresie przestrzegania norm odnoszących się do dbałości o mienie, czy bezpieczeństwo publiczne, podczas gdy skarżący posiada pozytywną opinię w środowisku sąsiedzkim i rodzinnym oraz pracy, przestrzega zasad współżycia społecznego, a od czasu popełnienia przez niego wykroczenia upłynął okres ponad półtora roku, w którym nie popełnił żadnego czynu nagannego, wykonywał obowiązki służbowe z pełną starannością i rzetelnością. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, tj: opinii pracodawcy oraz kserokopii paragonu fiskalnego z dnia 31 maja 2017 r., na okoliczność ustalenia istotnych faktów mających znaczenie dla oceny postawy skarżącego, jego opinii w miejscu pracy oraz naprawienia szkody wyrządzonej wykroczeniem. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty na temat opinii w miejscu pracy. Akcentował, że naprawił szkodę wyrządzoną popełnionym wykroczeniem jeszcze przed wydaniem wyroku. Podniósł, że nie złożył sprzeciwu od wyroku nakazowego, gdyż uznał, że naprawienie szkody jest wystarczające do uznania, że jego czyn należy zakwalifikować jako zachowanie o nieznacznym stopniu społecznej szkodliwości, a głównie liczy się to, że zapłacił poszkodowanemu. Zdaniem skarżącego, istotnym jest w sprawie, że od czasu popełnienia wykroczenia upłynął okres ponad półtora roku. Jest to czas, który daje możliwość oceny, czy zachowanie skarżącego było jedynie incydentalne i jak to wpływa na ocenę jego dotychczasowej postawy, szczególnie w stosunku do przestrzegania norm prawnych. W tym czasie skarżący zachowywał się wzorowo i nienagannie. Wykonywał sumiennie i rzetelnie powierzone mu obowiązki, co organ powinien był ustalić w miejscu jego pracy. Zaznaczył, że nie figuruje w rejestrze wykroczeń drogowych, co niewątpliwie świadczy, że przestrzega norm prawnych regulujących bezpieczeństwo drogowe, co jest bardzo ważne z punktu widzenia oceny całokształtu zachowań skarżącego w różnych aspektach życia. Skarżący podał, że nie potrafi wytłumaczyć swojego zachowania. Uważa, że nie można przekreślać całego dotychczasowego jego postępowania i postawy przez jedno naganne zachowanie. Zauważył, że tak rygorystycznych kryteriów oceny zachowania nie stosuje się chociażby w stosunku do funkcjonariuszy publicznych np. policjantów, których poprzez popełnienie wykroczenia nie wydala się ze służby. Są oni także osobami zaufania publicznego. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu II instancji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skazanie osoby za przestępstwo kradzieży stoi na przeszkodzie przyjęciu, iż posiada ona pozytywną opinię. Przestępstwo czy wykroczenie kradzieży jest bowiem pospolitym czynem karalnym, kierunkowym, popełnionym w warunkach winy umyślnej. Osoba posiadająca zaś tego typu epizod w życiu dorosłym nie może dawać należytej rękojmi w zakresie ochrony mienia. Taka też osoba nie może liczyć na pozytywną opinię jako pracownik ochrony, zwłaszcza w zakresie mienia. Na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowienie negatywnie opiniujące skarżącego jako kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej wydane zostało zgodnie z przepisami cytowanej ustawy o ochronie oraz przepisami procedury administracyjnej, a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, jakich ustaleń faktycznych musi dokonać w świetle dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1, który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zebrana w sprawie dokumentacja stanowiła wystarczający materiał dowodowy dla wydania opinii o skarżącym, wymaganej w trybie art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym unormowaniem - na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji. Stosownie do art. 26 ust. 5 tej ustawy opinię, o której mowa w ust. 3 pkt 6, wydaje się nie rzadziej niż co 3 lata, w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z tymi unormowaniami kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej musi posiadać nienaganną opinię, która jest weryfikowana co najmniej co 3 lata przez komendanta powiatowego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionego. Ustawodawca nie wskazał jakimi kryteriami mają się kierować organy Policji przy wydawaniu opinii w omawianym zakresie. Niewątpliwie ma tu znaczenie cel wydawanej opinii i charakter powierzonych zadań. Zgodnie z cytowaną ustawą o ochronie, ochrona osób oznacza działanie mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej (art. 2 pkt 4 ustawy). Zaś w myśl art. 2 pkt 5 ustawy ochrona mienia oznacza działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r. (sygn. akt S 15/02, OTK ZU-A 2003, nr 9, poz. 103) podkreślił, że z uwagi na specyfikę wykonywanej pracy przez pracownika ochrony, konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien się odznaczać szczególną przejrzystością. Osoby go wykonujące powinny być transparentne i uczciwe. Podkreślić należy, że ustawodawca wymaga, aby kwalifikowany pracownik ochrony posiadał nienaganną opinię przy wpisie na listę oraz przez cały czas legitymowania się takim statusem. Tak jak to wskazał organ II instancji generalnie przyjmuje się, że na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Uzyskanie wiedzy na ten temat, a tym samym wydanie przedmiotowej opinii wymaga zebrania informacji dotyczących sposobu zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w tym w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych, czy zawodowych. Na sposób postrzegania osoby, która winna odznaczać się cechą "nienaganności" mogą też bezspornie mieć wpływ ustalenia poczynione w oparciu o dostępne Policji bazy danych, pozwalające na stwierdzenie, czy osoba opiniowana była notowana, czy dopuściła się naruszeń prawa, jeżeli tak, to kiedy i jakich. W rozpoznawanej sprawie, wbrew przekonaniu skarżącego, organ I instancji przeprowadził wywiad na temat skarżącego zarówno w miejscu zamieszkania, jak i w miejscu pracy, o czym przekonuje notatka urzędowa z dnia 20 września 2018 r. (k. 91 akt administracyjnych). Z treści tej notatki wynika jednoznacznie, że nie ma żadnych zastrzeżeń do zachowania skarżącego w miejscu pracy, gdzie skarżący zajmuje się przewozem wartości pieniężnych. Pozytywna opinia skarżącego w miejscu zamieszkania i pracy nie została zanegowana również przez organ II instancji, nie budzi też wątpliwości Sądu. Jednak jest to tylko jedna ze składowych ocen, które należy brać pod uwagę przy badaniu kryterium "nienaganności". Przymiot ten powinien charakteryzować skarżącego w każdej sytuacji, w stosunkach zawodowych, jak i poza nimi. W sprawie bezspornym jest, że w dniu 16 czerwca 2017 r. skarżący został skazany przez Sąd Rejonowy w sprawie o sygn. akt II W 210/ 17 za czyn z art. 119 § 1 k.w. za to, że w dniu 6 maja 2017 r. w D. w sklepie "[...]" dokonał kradzieży zaworów hydraulicznych o wartości 93,70 zł na szkodę sklepu. Wyrok stał się prawomocny w dniu 28 czerwca 2017 r. Zgodzić należy się z organami orzekającymi, że okoliczność ta musiała wpłynąć na treść opinii organu, bez względu na fakt uzyskania pozytywnych ocen z miejsca zamieszkania i z miejsca pracy. Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował w tej kwestii w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że skoro podstawowym zadaniem pracownika ochrony jest obowiązek ochrony powierzonego mu mienia przed działaniami osób naruszających prawo - to na nienaganną opinię nie zasługuje ten, kto sam takich czynów się dopuszcza. NSA podkreślał, że fakt uznania opiniowanego przez Sąd prawomocnym orzeczeniem za winnego popełnienia wykroczenia przeciwko mieniu - właśnie z uwagi na rodzaj wykroczenia i rolę, jaką pełnić ma pracownik ochrony mienia - jest okolicznością istotną, właściwie ocenioną i wystarczającą dla załatwienia sprawy w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony. Na przedstawioną ocenę nie może wpływać fakt, że popełnione przez skarżącego wykroczenie przeciwko mieniu miało charakter incydentalny, że skarżący naprawił szkodę, poddał się karze, a po jego popełnieniu przestrzegał już prawa, ponieważ w świetle ustawy o ochronie, licencjonowany pracownik ochrony musi nieustannie spełniać warunek nienagannej opinii, skarżący zaś, mimo że był wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, dopuścił się czynu zabronionego przeciwko mieniu, a więc sam dopuścił się czynu, któremu miał zapobiegać. W ocenie Sądu, posiadanie nienagannej opinii przy wpisie na listę nie oznacza automatycznie, że każdy czyn zabroniony popełniony w przeszłości musi dyskwalifikować opiniowanego. W takich sytuacjach można rozważać incydentalność czynu karalnego popełnionego przez opiniowanego w przeszłości, zachowanie się po nim opiniowanego, upływ czasu i późniejsze przestrzeganie norm prawnych, a więc ustalać na jaką opinię zasługuje opiniowany w czasie ubiegania się o wpis. W przypadku zaś osoby wpisanej już na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, która powinna mieć świadomość ciążących na niej obowiązków, szczególnie, gdy zobowiązała się zapobiegać przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a sama taki czyn popełnia, nie sposób zignorować tego faktu przy sporządzaniu opinii, nawet jeśli po ujawnieniu czynu naprawiła szkodę i poddała się karze. Popełnienie chociażby jednego czynu zabronionego przez licencjonowanego pracownika ochrony przeciwko mieniu zasługuje na naganę, nie pozwalając tym samym na uzyskanie nienagannej opinii przez taką osobę. W tym stanie rzeczy, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.