II SA/Ol 88/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. C. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z (...), wydanym z upoważnienia Burmistrza M. (dalej jako: organ I instancji) przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Planowania Przestrzennego, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w M., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania postanowienia przez organ II instancji - Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.) zaopiniowano negatywnie podział nieruchomości, położonej w obrębie K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem działki (...) o powierzchni 0,3885 ha, dla której (...) Wydział Ksiąg Wieczystych w M. Sądu Rejonowego w O. prowadzi księgę wieczystą Nr (...), stanowiącej współwłasność M. K. w udziale 1/2 części i K. C. w udziale 1/2 części, na projektowane do wydzielenia działki nr (...) i nr (...), jako niezgodny z ustaleniami w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy rekreacyjnej, turystycznej i rolniczej w miejscowości K. w gminie M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr (...) z dnia 26 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że M. K. i K.C. (dalej jako: wnioskodawcy lub skarżący) będący współwłaścicielami wskazanej wyżej nieruchomości wnieśli o jej podział na dwie działki, wskazując, że podział nieruchomości ma na celu wydzielenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 26 kwietnia 2006 r., plan miejscowy składa się z tekstu planu miejscowego, który stanowi treść uchwały oraz rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik graficzny do uchwały. Natomiast w myśl § 4 ust. 3 powołanej uchwały wyznaczone w rysunku planu orientacyjne linie podziału na działki mogą ulec przesunięciu z tolerancją do 2m w geodezyjnym projekcie podziału. Zatem, jak wskazał organ I instancji, zapisy planu miejscowego zezwalają na podział działek zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami podziału wewnętrznego z ewentualnym przesunięciem ich o 2m. Zaznaczono, że plan miejscowy nie przewiduje w zakresie szczegółowych zasad i warunków podziału oraz scalania i podziału nieruchomości innych wytycznych, w tym nie przyjęto minimalnych norm powierzchniowych dla nowoprojektowanych działek. Jedynym wiążącym kryterium pozostaje pokrywanie się granicy projektowanych do wydzielenia działek z linią podziału wewnętrznego. Przebieg tych linii może zostać zmieniony jedynie w wyniku uchwalenia nowelizacji planu miejscowego. Natomiast z przedłożonej przez wnioskodawców mapy ze wstępnym projektem podziału nieruchomości wynika, że nowo powstałe działki byłyby niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Wyjaśniono, że plan miejscowy nie przewiduje innego podziału niż po wyznaczonych liniach podziału wewnętrznego, a istniejące granice wnioskowanej o podział działki pokrywają się z liniami podziału wewnętrznego wyznaczonymi w rysunku planu miejscowego. Z kolei granice nowoprojektowanych do wydzielenia działek gruntu nie pokrywają się z liniami wyznaczającymi granice podziału wewnętrznego, przy uwzględnieniu możliwości przesunięcia tych linii do 2m. Podkreślono, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego zaś organy administracji publicznej są związane ustaleniami zawartymi w planie miejscowym, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu miejscowego. Tym samym, proponowany podział przedmiotowej nieruchomości na dwie działki w związku z tym, że nie zachowuje tolerancji przesunięcia granic linii podziału wewnętrznego do 2m, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zapisami planu miejscowego, a zatem nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wnioskodawcy złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Podnieśli, że proponowany podział działki wynika głównie z powodu jej wielkości. Wskazali, że powierzchnia 0,3885 ha jest trudna do efektywnego zagospodarowania na cele mieszkaniowe. Tak duża powierzchnia jest zasadna na obszarach przeznaczonych na cele rolne lub usługowe, gdzie poza budynkiem mieszkalnym powstają budynki dodatkowe oraz infrastruktura związana z danym przeznaczeniem. Zauważyli przy tym, że większość planów miejscowych, w tym także plan miejscowy obowiązujący w obrębie K., na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej proponuje działki o dużo mniejszych powierzchniach, często na poziomie 0,1 ha i szerokości frontu działki np. ok. 20m. Podniesiono również, że na rysunku planu miejscowego zostały naniesione orientacyjne linie podziału na działki, które zgodnie z § 4 ust. 3 planu miejscowego mogą ulec przesunięciu z tolerancją do 2m w geodezyjnym projekcie podziału, co w rzeczywistości nie pozwala na przygotowanie praktycznego projektu podziału nieruchomości. Jednocześnie nie zostały określone szczegółowe zasady i warunki podziału oraz scalania i podziału nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę oraz położenie przedmiotowej działki i jej bliskie otoczenie, które nie wpływa na wielkość działek sąsiednich, zdaniem wnioskodawców nie ma żadnych przesłanek uzasadniających utrzymanie tak dużej powierzchni działki na cele mieszkaniowe. Postanowieniem z (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, uznając, że jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Podniesiono, że projektowany podział pozostaje w ewidentnej sprzeczności z rysunkiem planu miejscowego. Wskazano, że w toku postępowania odwoławczego organ I instancji na wniosek Kolegium przedłożył bardzo czytelny rysunek planu w zakresie działki nr (...) i orientacyjnych linii podziału wewnętrznego, jednakże nawet pobieżna analiza rysunku planu wskazuje, że granice nowoprojektowanych działek nie pokrywają się z liniami wyznaczającymi granice podziału wewnętrznego, także przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji do 2m. Jednocześnie podkreślono, że plan miejscowy w części tekstowej nie przewiduje w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości innych wytycznych, w tym nie przyjęto minimalnych norm powierzchniowych dla nowoprojektowanych działek. W tym sensie jedynym wiążącym kryterium pozostaje pokrywanie się granic projektowanych do wydzielenia działek z liniami podziału wewnętrznego. Zaznaczono przy tym, że organ jest związany ustaleniami planu miejscowego i nie może procedować wbrew jego zapisom, czy też dowolnie ich interpretować. Przebieg linii rozgraniczających terenu nie może być dowolnie modyfikowany. Przebieg tych linii może zmienić tylko Rada nowelizująca plan miejscowy. Skoro zaś proponowany podział nieruchomości narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przedłożony projekt podziału nieruchomości nie mógł zostać zaopiniowany pozytywnie. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. i wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz zmianę postanowienia organu I instancji przez pozytywne zaopiniowanie podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżących. Wskazali, że stosownie do powołanego przepisu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości organ przede wszystkim musi uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy proponowany podział służy temu przeznaczeniu. Zdaniem skarżących wnioskowany przez nich projekt podziału nieruchomości jest zgodny z kryteriami określonymi w planie miejscowym. Zaznaczyli przy tym, że plan miejscowy nie przewiduje w części tekstowej szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości i innych wytycznych, w tym minimalnych norm powierzchniowych dla nowoprojektowanych działek. Nie można zatem zarzucić proponowanemu przez skarżących projektowi podziału nieruchomości niezgodności z planem miejscowym w zakresie warunków podziału nieruchomości, gdyż brak w planie określonych kryteriów wyklucza taki zarzut. Natomiast zawarte w planie hipotetyczne linie podziału nieruchomości miały wyłącznie znaczenie techniczne przy sporządzaniu planu miejscowego i wobec braku określonych w planie kryteriów podziału nie są wiążące dla projektowanego podziału nieruchomości, zatem nie mogą stanowić podstawy do negatywnej oceny przedstawionego przez skarżących projektu podziału. Zdaniem skarżących w świetle prawidłowej wykładni art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. przedstawiony przez nich projekt podziału przedmiotowej działki jest zgodny z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazać przede wszystkim należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy, podnieść należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 93 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust.1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zatem podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Podkreślić należy, że badanie zgodności z planem miejscowym polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Organ musi ustalić, czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym a ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni jedynie służebną rolę względem planu miejscowego, gwarantując możliwość przewidzianego w planie docelowego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 110/19, LEX nr 3316745). Konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie miejscowym w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie miejscowym. Z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, ze nieruchomość, stanowiąca przedmiot projektu podziału, jest położona na terenie, objętym Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy rekreacyjnej, turystycznej i rolniczej w miejscowości K. w gminie M., uchwalonym uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia 26 kwietnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...)). Projektowany podział miałby polegać na utworzeniu dwóch działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie jest również kwestionowane, że zgodnie ze wskazanym wyżej planem miejscowym nieruchomość, objęta projektem podziału, położona jest w obszarze, który został oznaczony symbolem 12MN jako teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną (§ 9 ust. 1) a jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano: obiekty usługowe, budynki gospodarcze, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz sieci infrastruktury technicznej (§ 9 ust. 2). Jednakże, jak słusznie wskazały organy, projekt podziału przedmiotowej nieruchomość nie spełnia wymagań określonych w § 4 ust. 3 planu miejscowego, zgodnie z którym wyznaczone w rysunku planu orientacyjne linie podziału na działki mogą ulec przesunięciu z tolerancją do 2m w geodezyjnym projekcie podziału. Ponadto stosownie do treści § 4 ust. 1 rysunek planu miejscowego obowiązuje między innymi w zakresie ustalonych graficznie linii granic obszaru objętego planem, a także ustalonych graficznie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, funkcjach lub zasadach zagospodarowania. Z kolei w § 36 wskazano, że na terenie objętym planem nie ustala się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób uznać, że przedłożony przez skarżących projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Zauważyć przy tym należy, że określone w planie wymogi co do ewentualnego podziału położonych w jego obrębie nieruchomości są jasno sformułowane, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ewidencyjny podział nieruchomości musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu miejscowego, zaś organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z tym przeznaczeniem. W konsekwencji przyjąć należy, że organ jest związany również liniami rozgraniczającymi teren, które zostały określone w części graficznej planu (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637; WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 834/12, dostępne w CBOSA oraz WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 665/10, LEX nr 752918). Skoro zatem przedstawiony we wniosku podział nieruchomości narusza zapisy obowiązującego planu miejscowego, projekt podziału nie mógł zostać zaopiniowany pozytywnie. Natomiast kwestionowanie w niniejszym postępowaniu zapisów planu miejscowego jest całkowicie bezcelowe. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Tym samym, organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Zaznaczyć należy, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu, zaś z treści art. 6 u.p.z.p. wprost wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, że podział nieruchomości może być dokonany wyłącznie w sposób odpowiadający regulacjom zawartym w obowiązującym na tym terenie planie miejscowym. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.