II SA/Ol 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 19 maja 2011 r. nr VI/43/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 w zakresie sformułowania " i nie podlega odpisom w razie nieobecności dziecka w przedszkolu"; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 19 maja 2011 r. Rada Gminy Gronowo Elbląskie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze z.), art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), podjęła uchwałę Nr VI/43/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę Gronowo Elbląskie. W § 1 uchwalono, iż usługi świadczone przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu od poniedziałku do piątku. W § 2 ustalono odpłatność rodziców lub opiekunów prawnych za świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, natomiast w § 3 ustalono, iż opłata powyższa nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowo płatnych i nie podlega odpisom w razie nieobecności dziecka w przedszkolu. W § 4 zapisano, iż traci moc uchwała Nr XXVIII/216/10 Rady Gminy w Gronowie Elbląskim z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia publicznego przedszkola samorządowego prowadzonego przez Gminę Gronowo Elbląskie. W myśl § 5 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego, z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie terminu wejścia w życie "ustawy". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego nr 81, poz. 1425 z 2011 r. Wojewoda w dniu 5 października 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 19 maja 2011 r. Nr VI/43/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę Gronowo Elbląskie w zakresie sformułowania "i nie podlega odpisom w razie nieobecności dziecka w przedszkolu". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, co oznacza, że opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu nie dotyczą nauczania i wychowania w ramach podstawy programowej lecz jedynie uprawnienie rady sięga ustalenia takiej opłaty za świadczenia prowadzone poza podstawą programową. W zakwestionowanym § 3 ust. 1 uchwały ustalono, iż opłata za świadczenie przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowo płatnych i nie podlega odpisom w razie nieobecności dziecka w przedszkolu. Zdaniem Wojewody wprowadzony zapis ograniczający możliwość odpisu i nie podleganiu zwrotowi oznacza wyjście poza upoważnienie ustawowe, gdyż w takim przypadku opłata powyższa będzie stanowiła zapłatę rodzica lub opiekuna dziecka za samą gotowość do jej świadczenia, nie zaś za faktycznie zrealizowanie zajęcia, w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu na zajęciach np. na skutek choroby. W tym zakresie nałożenie na korzystającego ze świadczeń przedszkola publicznego obowiązku pozostaje bez związku przyczynowego z oferowaną usługą. Brak świadczenia ze strony przedszkola i pobieranie opłaty z tego tytułu od rodziców lub opiekunów prawnych stanowi naruszenie ekwiwalentności świadczeń i wymaga wyeliminowania takiego zapisu z obrotu prawnego. Pogląd powyższy jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż uchwała narusza rażąco art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdy wprowadza obowiązek ponoszenia opłaty w każdym wypadku, niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzystało, czy też nie z dodatkowych świadczeń, bowiem opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu mogą być ponoszone jedynie w sytuacji, gdy są realizowane świadczenia poza podstawą programową oraz wyłącznie wtedy, gdy dziecko faktycznie korzysta z danego świadczenia - wyrok NSA z dnia 15 października 2010 r. I OSK 457/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2010 r. SA/Go 573/10. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniono, że wbrew twierdzeniu Wojewody skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona regulacja nie zawiera wprost stwierdzenia, iż opłaty nie podlegają zwrotowi w razie nieobecności. W ocenie organu to, że opłaty nie podlegają odpisowi "nie może być równoznaczne, że nie podlegają one zwrotowi". Taka interpretacja jest czysto dowolna, zaś przywołane orzecznictwo sądowe stwierdza, iż za czas nieobecności dziecka rodzice nie ponoszą opłaty. Wbrew twierdzeniu Wojewody intencją organu nie było pobieranie korzyści majątkowych za czas nieobecności dziecka. Sformułowanie zawarte w uchwale jest czysto rachunkowym i nie wyklucza zwrotu opłaty za czas nieobecności dziecka w przedszkolu, jeśli świadczenia nie były skierowane do takiego dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W świetle art. 147 § 1 ustawy ppsa., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W tym zakresie właściwym jest szukanie rozwiązań w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej zwana: ustawą s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowione akty uchwalane przez organy gminy. W art. 91 ust. 1 i 4 ustawy s.g. przewidziano bowiem istotne i nieistotne naruszenie prawa, z którym ustawodawca łączy różne skutki prawne. I tak za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi miedzy innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że zarzut skargi zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Przechodząc do analizy przepisów uchwały dotyczących uregulowania kwestii opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę należy przywołać przepisy prawne odnoszące się do tego zagadnienia. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Jak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 575/10, (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach; jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywateli (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń). Jak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 575/10 opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą ), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Zdaniem Sądu taki właśnie charakter posiada opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy s.o., którą ustalono w skarżonej uchwale Gminy. W tym miejscu należy także wskazać, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości okoliczność, iż wskazana opłata uchwalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego, gdyż obowiązek jej ponoszenia istniałby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Tymczasem przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Dopiero w zakresie przekraczającym zajęcia ponadprogramowe działalność przedszkoli jest odpłatna, przy czym jak już wskazano wyżej opłata taka może być pobierana jedynie za świadczenia ponadprogramowe faktycznie zrealizowane wobec korzystającego z przedszkola dziecka. Brak jest natomiast podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w każdym przypadku rodzic czy opiekun dziecka jest obowiązany do jej poniesienia, także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane np. w wyniku nieobecności spowodowanej chorobą dziecka. W tym zakresie treść § 3 ust. 1 skarżonej uchwały z zakresie stwierdzenia, iż "i nie podlega odpisom w razie nieobecności dziecka w przedszkolu" wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wbrew twierdzeniu Rady Gminy nie do przyjęcia jest argumentacja, iż zapis ten nie może być postrzegany jako równoznaczny z zapisem o braku zwrotu opłaty w razie nieobecności dziecka w przedszkolu, gdyż jest to twierdzenie nieuprawnione. Wbrew takiemu stanowisku Rady o braku możliwości takiego odczytywania kwestionowanego zapisu właśnie takie odczytanie tego zapisu jest uprawnione. W ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, ze zm.) brak jest definicji pojęcia "odpis", chociaż w treści tego aktu wielokrotnie ustawodawca posługuje się tym pojęciem przy okazji dokonywanych amortyzacji, z których wynika możliwość pomniejszania określonej wartości księgowej na skutek takiego odpisu. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż pojęcie to jest pojęciem dotyczącym operacji finansowych, na co wskazano w Wielkim Słowniku Wyrazów Bliskoznacznych PWN pod red. M. Bańko, Wydawnictwo PWN. Z kolei w Wielkim Słowniku Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, pod pojęciem "odpisu" zamieszczono dwa jego rozumienia. I tak odpis to 1/ kopia oryginału, odpis czegoś np. dokumentu, 2/ odpis to przepisanie jednego konta na drugie, odliczenie, odpis od czegoś, od dochodu, od podatku, odpis na coś, na cele charytatywne. Zgodnie zatem ze środowiskowym ekonomicznym znaczeniem tego terminu odpisać coś od czegoś to pomniejszyć coś o dokonany odpis. W takim rozumieniu nie sposób podzielić twierdzenia organu, iż kwestionowany zapis jest tylko stwierdzeniem rachunkowym, gdyż z jego brzemienia jednoznacznie wynika, iż opłata, o której mowa w § 2 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowo płatnych i nie podlega odpisom w razie nieobecności dziecka w przedszkolu. Właściwie zatem Wojewoda odczytuje treść tego zapisu jako uniemożliwiający pomniejszenie opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, a to jednoznacznie wskazuje na stały charakter tej opłaty, skoro bez wpływu na jej wysokość pozostaje okoliczność, iż świadczenie za które opłata jest ustalona nie zostało zrealizowane wobec dziecka nieobecnego np. z powodu choroby. Tak zatem w tym zakresie rada przekroczyła swoje uprawnienie do stanowienia opłaty wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i w związku z powyższym niezbędne było wyeliminowanie tego kwestionowanego zapisu z uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanego zapisu § 3 ust. 1 skarżonej ustawy. O wstrzymaniu wykonania uchwały w zaskarżonym zakresie orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Odnośnie orzeczenia o braku wykonalności zaskarżonego zapisu uchwały Sąd pragnie wyjaśnić, iż rozstrzygniecie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W tym miejscu należy także wskazać, iż wobec rozbieżności, w kwestii możliwości bądź też nie orzekania w tym przedmiocie w stosunku do aktu prawa miejscowego, Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, iż użyty w art. 152 ustawy ppsa. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane" należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi powołany przepis (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50, także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 oraz powołane tam poglądy). Przeciwne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. I OSK 1646/09, publ. w CBOSA, gdzie odwołano się do stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00 (publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) lecz dotyczyła ona art. 40 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdzie mówiono o możliwości wstrzymania wykonania aktu lub zawieszeniu czynności z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a więc brzmienie tego przepisu odpowiada obecnej redakcji art. 61 § 1 i § 3 ustawy ppsa.