II SA/Ol 886/19

Dnia 12 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Biskupcu na uchwałę Rady Miejskiej w Bisztynku z dnia 26 maja 2011 r., nr V/29/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bisztynku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 26 maja 2011r. Rada Miejska w Bisztynku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej jako: u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm) dalej jako: u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr V/29/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bisztynku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia nieważności w części dotyczącej jej § 3 ust. 1 i ust. 3 załącznika ww. uchwały. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9 ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 i ust. 3 załącznika do uchwały, że zakres zadań realizowanych przez Zespół Interdyscyplinarny określony zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Burmistrzem Bisztynka, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 9c ust. 8 u.p.p.r. przewidziano możliwość zawarcia stosownych porozumień pomiędzy wójtem, burmistrzem (...), a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z katalogu tego zostali wyłączeni kuratorzy sądowi, którzy zgodnie z art. 9c ust. 4 u.p.p.r. również wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Zestawienie przepisów ustawy oraz uchwały wskazuje, że rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, nie wskazując w § 3 ust. 1 i ust. 3 załącznika do uchwały, iż zapis uchwały w tej części nie dotyczy kuratorów sądowych, z którymi porozumienie zgodnie z zapisem ustawowym nie jest zawierane. Powyższy przepis wykracza poza ustawową delegację i stanowi niedopuszczalną modyfikacją przepisów ustawowych aktem prawa miejscowego. W odpowiedz na skargę pełnomocnik Burmistrza Bisztynka wniósł o jej oddalenie, bowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody, jako akt prawa miejscowego, który nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Uchwała w zakwestionowanym zakresie nie jest sprzeczna z prawem. Organ stoi na stanowisku, że postanowienia § 3 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały mieszczą się w pojęciu "szczegółowe warunki funkcjonowania", o których mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a co za tym idzie Rada Gminy była uprawniona do określenia tych warunków, jak w zaskarżonych postanowieniach. Skarga wniesiona w tym zakresie jest zatem bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2019r., poz. 740), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast w tej sprawie przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 994 ze zm.) dalej jako: u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Bisztynku Nr V/29/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bisztynku oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Ponieważ uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego, na co wskazuje charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., dlatego zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.01.2012r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19.02.2019r., sygn. II SA/Ol 60/19, z 19.03.2019r., sygn. akt II SA/Ol 125/19, z 6.08.2019r., sygn. akt II SA/Ol 444/19 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację ustawową, stanowiąc modyfikacje przepisu ustawowego. I tak stosownie do treści art. 9a pkt 15 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis powołany nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów, z którymi zawierane jest porozumienie w oparciu o które działa zespół interdyscyplinarny. Nadto z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wynika, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny (dalej: zespół) powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4), a ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r., wynika, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem (...) a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z regulacji tej wynika, w sposób nie budzący wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, okoliczność, że porozumienia, w oparciu o które działała zespół nie obejmują podmiotu, o którym mowa w ust. 4 art. 9a u.p.p.r. Tymczasem z brzmienia zakwestionowanego przepisu § 3 ust. 1 załącznika do uchwały wynika, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Bisztynka a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu. Zapis § 3 ust. 1 załącznika do uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., skoro kuratorzy sądowi zostali wyłączeni z grupy podmiotów, z którymi Wójt zawiera porozumienie w oparciu o które działa zespół, gdyż właśnie literalne brzmienie ww. normy aktu podustawowego wskazuje, że porozumienie zawierane jest także z tym podmiotem tj. kuratorem sądowym. Resumując § 3 ust. 1 załącznika do uchwały nie jest powtórzeniem regulacji art. 9a ust. 8 u.p.p.r. wraz z doprecyzowaniem wynikającym z art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., lecz stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r., co stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Skoro zatem niezgodny z prawem pozostaje zapis § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, to automatycznie nieuprawniony przez analogię staje się zapis § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, w którym przyjęto, że zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach, o których mowa w pkt 1. Skoro niezgodny z prawem pozostaje zapis do którego odwołano się w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały, to także nieuprawniony jest sam zapis tego przepisu, bowiem nie można odwoływać się do porozumień zawartych z podmiotami, w ramach którego wskazano kuratora sądowego, co do którego z mocy samej ustawy takiego porozumienia nie można zawierać. Reasumując, z zestawienia kwestionowanego § 3 ust. 1, ust. 3 załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3-5, ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r. wynika, że Rada Miejska w Bisztynku dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1, ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.