II SA/Ol 888/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę 5267 zł (pięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 31 grudnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) oraz w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z 22 maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na skutek odwołania Spółki, decyzją z "[...]" uchylił powyższą decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za stwierdzone naruszenia. Organ wskazał, że za naruszenia polegające na: - udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, wymierzył karę w wysokości 2.100 zł, na podstawie lp. 6.3.9 załącznika nr 3 u.t.d.; - skróceniu dziennego czasu odpoczynku, wymierzył karę w wysokości 3.200 zł, na podstawie lp. 5.3 załącznika nr 3 u.t.d.; - skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, wymierzył karę w wysokości 5.000 zł (organ I instancji wskazał wysokość kary za to naruszenie 6.550 zł), na podstawie lp. 5.4 załącznika nr 3 u.t.d.; - przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, wymierzył karę w wysokości 1.100 zł, na podstawie lp. 5.1 załącznika nr 3 u.t.d.; - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, wymierzył karę w wysokości 4000 zł, na podstawie lp. 5.2 załącznika nr 3 u.t.d.; - przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozy drogowego, wymierzył karę w wysokości 1.550 zł (organ I instancji wskazał wysokość kary za to naruszenie 1.650 zł) na podstawie lp. 5.6 załącznika nr 3 u.t.d.; - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, wymierzył karę w wysokości 900 zł na podstawie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 u.t.d. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 624/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd podkreślił, że spółka kwestionowała jedynie naruszenie polegające na niezachowaniu terminu do dokonywania wczytywania danych z karty kierowcy, gdyż w jej ocenie nie przekroczyła terminu przewidzianego w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE L 168 z 2.07.2010 r., dalej: rozporządzenie nr 581/2010), który określa maksymalne okresy wczytywania danych oraz wyjaśnia, że przy określaniu maksymalnych okresów na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Sąd wskazał, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. W § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych ustanowiono, że dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Zauważył, że z ustaleń organu I instancji wynika, że dane z kart kierowcy: J. T., A. D. i R. W. nie zawsze były wczytywane co najmniej raz na 28 dni (m.in. po 31, 33 oraz 36 dniach). Doszło zatem do uchybienia obowiązku określonego normą § 4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. i w związku z tym zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 u.t.d. Zdaniem WSA organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytanie danych przyjmując jako dni zarejestrowanej działalności (o których mowa w rozporządzeniu nr 581/2010) wszystkie dni tygodnia. Nie sposób bowiem przyjąć, że dni wolne od pracy nie są dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy. Sąd przyjął, że skarżąca nie wykazała okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. Nie zapewniła ona bowiem w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Ponadto, Sąd nie zgodził się z zarzutem, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje. Podał, że decyzją, będącą przedmiotem kontroli, organ rozstrzygnął w sprawie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w Spółce w dniach 6-21 maja 2013r. Natomiast decyzją z 20 grudnia 2013r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nieokazania podczas kontroli w Spółce wykresówki, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy: J. F. za okres 22 czerwca-20 lipca 2012 r. i R. W. za okres 22-23 września 2012 r. oraz 27 września - 3 października 2012 r., bowiem kierowcy ci w tych okresach nie pracowali i nie wykonywali przewozów w Spółce. Zatem jedynie w zakresie tego naruszenia obowiązków konieczne było umorzenie postępowania, skoro do naruszenia w tym zakresie ze strony Spółki nie doszło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) naruszenie art. 10 ust. 5 lit. a/ i c/ rozporządzenia 561/2006 w związku pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców; b) art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację wydania w jednej sprawie administracyjnej dwóch odrębnych rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Skarżąca uznała m.in., że pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" nie odnosi się do działalności przedsiębiorstwa, lecz do pracy kierowcy, czyli są to dni, kiedy kierowca wykonywał swoją pracę. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2677/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Sąd II instancji uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Wyjaśnił, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z karty kierowcy pobiera się, co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. (Dz.U.UE.L.2010.168.16) w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (zwane dalej rozporządzeniem Komisji) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Z kolei pkt 3 preambuły do powyższego rozporządzenia Komisji stanowi wyraźnie, iż "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Stąd też nie powinno budzić wątpliwości, iż okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. W związku z tym NSA zauważył, że organ uznał za zasadny zarzut dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, przy czym nie podał sposobu liczenia tych dni. Zobowiązał tutejszy Sąd do oceny, czy organ nakładając na skarżącą sankcje z tego tytułu uwzględniał wszystkie dni kalendarzowe, czy też okresy zarejestrowanej działalności kierowców z uwzględnieniem okresów odpoczynku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, NSA przyznał, że w przedmiotowej sprawie organ wydał dwie decyzje, a mianowicie 31 grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz 20 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nieokazania podczas kontroli w Spółce wykresówki, danych kierowcy. Uznał, że wydanie w tej sprawie dwóch decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż umorzenie postępowania we wskazanym wyżej zakresie nie wpłynęło na sumę kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., których wysokość w przypadku kontroli w podmiocie wykonującym przewóz jest ograniczona do 15.000 zł. NSA przyjął, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż organ miał obowiązek zastosowania art. 92 ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że powyższe przepisy przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy organizacji przewozów, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. NSA wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca tych okoliczności nie wykazała, a nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy, by praca kierowców odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowców. Dlatego też podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż samo wręczenie kierowcom wyczerpującego zakresu obowiązków nie może być uznane za wystarczające do uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego, który nie zachował należytej staranności i nie przedsięwziął odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, które uniemożliwiałyby nadużycia w zakresie czasu pracy kierowców, nie może skutecznie domagać się zwolnienia od odpowiedzialności na podstawie art. 92b ust. 1 u.t.d. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie kierowcy notorycznie nie stosowali się do zasad dotyczących czasu pracy kierowców, wymaganych przerw i czasu odpoczynku, a przedsiębiorca na przestrzeni wielu miesięcy tych naruszeń nie wyeliminował, a nawet nie ograniczył. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem przesądził, że skarżąca Spółka nie wykazała spełnienia przesłanek do zastosowania art. 92 ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wyjaśnił też dlaczego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność wydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z dnia 20 grudnia 2013 r. Tutejszy Sąd, jak i strony postępowania są tymi ustaleniami związani, zgodnie z art.190 p.p.s.a. W związku z tym, jak również wobec niekwestionowania przez skarżącą Spółkę stwierdzonych nieprawidłowości, oprócz jednego, wyjaśnić pozostaje, że wskazanie przez Sąd II instancji prawidłowego rozumienia treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, skutkuje koniecznością ponownego przeanalizowania przez organ I instancji kontrolowanych dokumentów w celu ustalenia, czy wobec Spółki może mieć zastosowanie l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i w jakim zakresie. Unormowanie to wprowadza sankcję za naruszenie opisanego w § 4 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Organy orzekające stwierdziły w tym względzie naruszenie wobec trzech kierowców zatrudnionych przez Spółkę, nie wyjaśniając w ogóle, w jaki sposób naliczono okres 28 dni. Natomiast skarżący podnosił, że obowiązek rozliczania terminów na odczyt danych z kart kierowców nie dotyczy dni kalendarzowych, lecz obejmuje dni robocze kierowcy, tj. dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Prawidłowo termin ten określa sumę dni zarejestrowanej działalności kierowcy, tj. dni, w których na kierowcy ciąży obowiązek rejestracji w świetle obowiązujących przepisów w zakresie czasu pracy kierowcy, z uwzględnieniem okresów odpoczynku. Sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić organów administracji właściwych do rozpatrzenia sprawy, gdyż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, to rolą organu administracji publicznej jest rozstrzygnięcie o prawach, czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego to organ I instancji jest obowiązany wyjaśnić i rozstrzygnąć czy i w jakim zakresie Spółce można przypisać sporne naruszenie z lp. 6.3.11. Reasumując, organ I instancji ponownie zweryfikuje stan faktyczny w omówionym zakresie i dokona jego subsumcji pod wskazane przepisy, uwzględniając przedstawioną ich wykładnię. W tym stanie rzeczy, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804).