II SA/Ol 890/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 22 lutego 2013 r. M. i C. K. zgłosili w Starostwie Powiatowym zamiar rozpoczęcia (w dniu: 1 kwietnia 2013 r.) robót budowlanych, polegających na wzniesieniu - na działce nr "[...]" w miejscowości A w gminie A - dwóch budynków gospodarczych w technologii murowanej o powierzchni zabudowy ok. 25,00 m². Do zgłoszenia każdy z inwestorów dołączył swoje oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączono kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej (w skali 1:1000) z zaznaczoną lokalizacja obu budynków oraz arkusz z rysunkami poglądowymi budynków gospodarczych (rzut przyziemia, przekrój, elewacje). Inwestorzy w treści zgłoszenia poinformowali również, że na terenie planowanej budowy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że na działce istnieje już budynek mieszkalny jednorodzinny, a zgłaszane budynki stanowić będą uzupełnienie zabudowy już zabudowanej działki. Starosta A postanowieniem z dnia "[...]" (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2013 r., doręczonym inwestorom 25 marca 2013 r.), nałożył na zgłaszających obowiązek uzupełnienia - terminie 7 dni - zgłoszenia o: ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem oraz mapę ze zwymiarowaną lokalizacją projektowanych budynków gospodarczych określającą minimalną odległość obiektów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wobec niewykonania przez inwestorów w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, Starosta A decyzją z dnia "[...]" wniósł sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych na dz. nr "[...]" w obrębie A, wskazując w uzasadnieniu na przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, z którego wynika obowiązek wniesienia sprzeciwu, gdy inwestor nie uzupełni zgłoszenia w wyznaczonym przez organ terminie. Od decyzji Starosty A inwestorzy złożyli w dniu 22 kwietnia 2013 r. odwołanie do Wojewody, z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Inwestorzy wyjaśnili, iż budynki gospodarcze, których budowę zgłosili Staroście, będą im służyć jako obiekty pomocnicze do przechowywania narzędzi, urządzeń i drobnych maszyn rolniczych służących do obsługi posiadanych gruntów ornych. Inwestorzy poinformowali, że ich zamiarem jest rozwijanie agroturystyki i rolnictwa ekologicznego, a Starosta - wnosząc sprzeciw - utrudnia im wykorzystywanie działki na cele rolne, gdyż część sprzętów rolniczych musi stać bez zadaszenia (przyspieszone zużycie), a część jest przechowywana u innych rolników (większe koszty i dodatkowy czas na transport sprzętu na działkę inwestorów) oraz poinformowali Wojewodę, iż na działce nr "[...]" jest już budynek mieszkalny jednorodzinny (wraz z niezbędną infrastrukturą), w którym oni mieszkają. Odwołujący stwierdzili, że ich zdaniem uzasadnienie Starosty (o niedołączeniu do zgłoszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz braku mapy ze zwymiarowaną minimalną lokalizacją projektowanych obiektów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych) do wniesionego w drodze decyzji sprzeciwu do zgłoszonej budowy jest absurdalne, gdyż prowadzi do nadużycia interpretacji obowiązujących przepisów oraz jest dowodem na tworzenie przez organ I instancji "własnych żądań i przepisów budowlanych". Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym ustalono, iż właścicielami nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr "[...]" w obrębie A (jednostka ewidencyjna A), na której odwołujący się zamierzają budować wnioskowane dwa budynki gospodarcze, są inwestorzy: C. K. i M. K.. Na podstawie ewidencji gruntów organ II instancji ustalił, iż ww. działka o powierzchni 1,2776 ha stanowi w przeważającej części grunty orne (o łącznej powierzchni 1,1679 ha) a w pozostałej części teren mieszkaniowy (B - o powierzchni 0,1097 ha), zabudowany jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Ponadto nieruchomość inwestorów znajduje się w sąsiedztwie jeziora A, na pn-wsch. od wsi A w gminie A i w całości leży na terenie, na którym ustanowiono jedną z form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, póz. 1220, ze zm.), tj. w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza A, ustanowionego rozporządzeniem Nr 153 Wojewody A z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa A Nr 198, poz. 3104) - znajdując się częściowo w granicach szerokich na 100 m pasów ochronnych terenu, przylegających do linii brzegowej zbiorników wodnych: jeziora A oraz niewielkich zbiorników wodnych leżących na południe od nieruchomości inwestorów (na działkach nr "[...]"), w których ww. rozporządzeniem wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych innych niż urządzenia wodne bądź obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wojewoda ustalił ponadto, iż w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A"' (uchwalonym przez Radę Gminy A uchwałą Nr XXV/125/96 z dnia 29 listopada 1996 r./zmienioną uchwałą Nr XXI/158/2005 r. z dnia 15 lutego 2005 r.) nie określono dla wsi A "obszaru zwartej zabudowy" tej wsi, oznaczając jedynie na rysunku Studium dla tej wsi "teren zabudowy wsi". Nieruchomość inwestorów znajduje się poza tym terenem. Ustalono też w postępowaniu odwoławczym, że na obszarze działki nr "[...]" brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wydano odwołującym decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu (decyzja Burmistrza Miasta A z dnia "[...]") dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Wojewoda wskazał dalej w uzasadnieniu decyzji, że w badanej sprawie, z treści zgłoszenia dokonanego przez inwestorów wynika, że ich zamiarem jest wybudowanie na zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym działce dwóch parterowych budynków gospodarczych, każdy z nich o powierzchni zabudowy 24,84 m². Wojewoda stwierdził, że inwestorzy prawidłowo - w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - zgłosili zamiar przedmiotowej budowy Staroście A. Organ odwoławczy wskazał przywołując zapisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717, ze zm.), iż choć budowa budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m² - co do zasady - nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia takiej budowy, to jednak w badanej sprawie wniesienie sprzeciwu przez Starostę A było zasadne. W omawianym przypadku, skoro na tym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, tym samym inwestorzy, chcąc wybudować zgłoszony obiekt budowlany powinni przed zgłoszeniem budowy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy argumentował dalej w uzasadnieniu decyzji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zgodnie z art. 59 ust. 2. w związku z art. 59 ust. 1, ww. ustawy wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.07.2007 r.; sygn akt II OSK 1069/06, LEX nr 355485, z dnia 10.01.2008 r., sygn. akt I OSK 1826/06; LEX nr 466373, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.04.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/07, LEX nr 325247, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27.10.2009 r., II SA/Ol 692/09 oraz Z. Niewiadomski [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 464 i nast.). W ocenie Wojewody pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, nie zdefiniowanym ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w przepisach prawa budowlanego i nabiera ono precyzyjnej treści dopiero w zestawieniu z konkretnymi faktami w konkretnej sprawie. Organ II instancji odwołując się do przywołanego komentarza do art. 59 do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że wybudowanie na nieruchomości gruntowej nowych obiektów budowlanych, stanowi zmianę zagospodarowania tego terenu i wymaga - co do zasady (z zastrzeżeniem dotyczącym jednorazowej budowy tymczasowych obiektów o okresie użytkowania do jednego roku; art. 59 ust. 2 ustawy) - uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył postanowieniem na inwestora obowiązek uzupełnienia niekompletnego zgłoszenia o brakującą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przez inwestorów zamierzenia budowlanego. Wojewoda wskazał dalej, że również żądanie przez Starostę A od inwestorów przedłożenia mapy z oznaczoną na niej lokalizacją zgłoszonych budynków (i ze zwymiarowaniem odległości projektowanych budynków od linii brzegów zbiorników wodnych) było zasadne. Organ odwoławczy zwrócić uwagę, że aby organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł zbadać, czy zamierzona przez inwestorów budowa jest zgodna z prawem, zgłoszenia budowy powinno być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości, zwłaszcza w odniesieniu do podstawowych informacji o obiektach – np. co do dokładnego umiejscowienia planowanych obiektów, ich wymiarów, odległości od innych obiektów, itp. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy duża część działki inwestorów znajduje się na objętym ochroną Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza A, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zgłaszający budowę inwestor powinien zatem wykazać w zgłoszeniu (ew. w załącznikach do niego - np. na aktualnej mapie), że zamierza usytuować planowane obiekty w miejscu, w którym powyższe zakazy nie obowiązują. Wojewoda uznał, że wobec faktu, iż zgłoszenie było niekompletne a inwestorzy - wezwani do usunięcia braków zgłoszenia - nie usunęli ich w wyznaczonym przez organ terminie, Starosta A prawidłowo zastosował normę prawną z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w tej sytuacji był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Wobec powyższego w ocenie Wojewody odwołanie inwestorów nie zasługuje na uwzględnienie - z uwagi na treść przepisów art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł C. K.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jest dowodem swobodnej oraz uznaniowej jego interpretacji, w zależności od tego kim jest zainteresowana osoba, składająca odwołanie. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie skarżącego najistotniejsze jednak dla sprawy jest wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono, że zamiar budowy dwóch budynków gospodarczych, spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania, czyli przeznaczenia działki skarżącego. Organ jednak nie wyjaśnił w jaki sposób może ta zmiana nastąpić. Podniesiono, że w sprawie organ odwoławczy nie zasadnie przywołał art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż przeznaczenie działki nie ulegnie zmianie. Wskazano również w skardze, że § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r. nr 153 jest niejasny i pozostawia Wojewodzie możliwość uznaniowej jego interpretacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]", którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty A orzekającą o wniesieniu sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych na działce nr "[...]". Organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wskazując, że inwestorzy nie uzupełnili zgłoszenia nie przedkładając w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy ze zwymiarowaną lokalizacją projektowanych budynków gospodarczych określającą minimalną odległość obiektów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, argumentując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, gdyż inwestorzy nie przedłożyli po wezwaniu Starosty decyzji o warunkach zabudowy, a dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego taka decyzja była wymagana. Dodatkowo Wojewoda także podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii konieczności złożenia przez skarżących żądanej przez organ mapy ze zwymiarowaną lokalizacją projektowanych budynków gospodarczych. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż posadowienie dwóch budynków gospodarczych nie zmieni zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Stosownie jednak do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Wykonanie tego rodzaju robót obciążone zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgodnie zaś z ust. 6 tego przepisu właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (wnoszącej sprzeciw), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wskazać należy, że kwestia uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 863/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że z treści omawianych przepisów nie wynika, aby w wypadku, gdy w stosunku do inwestycji objętej zgłoszeniem nie zachodzi sytuacja, o jakiej stanowi art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane – koniecznym było uzupełnienie zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, która jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy brak jest podstaw w obowiązujących przepisach prawa do żądania uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy, a w konsekwencji tego do wydawania na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji wnoszącej sprzeciw z powodu nieuzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym terminie o tego rodzaju rozstrzygnięcie, co zaś miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ponadto w omawianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że skoro w ocenie organów administracji zachodziła w rozpatrywanej sprawie konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy to w decyzji wnoszącej sprzeciw organ administracji winien uzasadnić szczegółowo konieczność jej uzyskania, czego jednakże w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Samo powołanie odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez ich szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego mającego miejsce w rozpatrywanej sprawie uznać bowiem należało - w ocenie WSA w Łodzi - za niewystarczające. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu cytowanego wyroku. Ponadto wskazać także należy, na wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 457/08 w którym przyjęto, że "w sprawie Wojewoda podnosi, powołując się na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że realizacja budynków gospodarczych na niezabudowanej działce objętej wnioskiem spowoduje zmianę zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w tejże ustawie. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia, a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo CH Beck. Warszawa 2005r. str. 379 i nast.). Skoro więc zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym w obowiązującym porządku prawnym, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu administracji szczegółowego uzasadnienia dlaczego organ uznał, że do takiej zmiany doszło. Odnosząc powyższe do stanu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji - w szczególności organ odwoławczy - wydając rozstrzygnięcie nie dokonały rozważań pozwalających na ustalenie, czy wybudowanie dwóch budynków gospodarczych w ogóle spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że do takiej zmiany dojdzie. A to nie pozwala sądowi na ocenę prawidłowości takiego ustalenia dokonanego przez te organy. Zauważyć bowiem należy, że tak niewielkie obiekty budowlane (budynki magazynowe o powierzchni zabudowy do 25 m² każdy) z reguły nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu z nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Jednakże, co Sąd podkreśla nie przesądzając jednocześnie, iż do zmiany zagospodarowania terenu dojdzie, wymaga to oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą stosowną wiedzę urbanistyczno - architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu". Wskazać więc należy, że co do zasady organy orzekające w sprawie nie mogły żądać od skarżących przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualnie zaś domagając się takiej decyzji winny wyjaśnić – według zasad przywołanych w opisanych wyżej orzeczeniach – dlaczego w ich ocenie wymagane jest przedłożenie takiej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera w tej mierze żadnego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji II instancji w istocie odwołuje się jedynie do zacytowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzecznictwa prezentowanego na tle art. 59 tejże ustawy. Niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji brak jest wykazania, że do zmiany zagospodarowania terenu rzeczywiście dojdzie, a dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do ewentualnego żądania w drodze wyjątku decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przyjął, że inwestorzy nie przedłożyli mapy ze zwymiarowaną lokalizacją projektowanych budynków gospodarczych określającej minimalną odległość obiektów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Sąd co do zasady nie wyklucza, że argumentacja organu w tej mierze może być słuszna, jednak Sąd przyjął, że cena Wojewody w sprawie jest co najmniej przedwczesna. Poza sporem pozostaje, że nieruchomość skarżącego leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza A, ustanowionego rozporządzeniem Nr 153 Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 198, poz. 3104). Rozporządzenie to jest aktem prawa miejscowego i jego postanowienia kształtują m.in. warunki zabudowy, mając na uwadze ochronę wartości przyrodniczych terenu. Wojewoda, co do zasady słusznie wskazuje na konieczność ustalenia, czy warunki określone w rozporządzeniu, a związane z zakazem zabudowy w odległości 100 m od granic zbiorników wodnych nie zostaną naruszone poprzez wzniesienie budynków gospodarczych planowanych przez skarżącego. Niemniej jednak w aktach administracyjnych znajdują się mapy z podaną skalą przedłożone przez skarżącego, czy też stanowiące załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, które winny podlegać ocenie organów. Dopiero wykazanie, że dokumenty te nie były wystarczające do określenia odległości planowanej zabudowy od zbiorników wodnych mogło uzasadniać konieczność wezwania inwestorów do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły zatem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie uzasadniły należycie swojego stanowiska. Naruszyły w ten sposób w szczególności art. 7. art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zastosuje się do wykładni przywołanych przepisów i oceni materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy z uwzględnieniem zasad płynących z art. 7. art. 77 kpa. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa. Ponadto orzeczono w pkt III, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.