II SA/Ol 890/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. L. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z 9 grudnia 2020 r. nr NB 7353-16/20/Sz w przedmiocie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych postanawia odrzucić skargę. Pismem z 9 grudnia 2020 r., nr NB 7353-16/20/Sz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczytnie (dalej jako: "organ", "PINB"), poinformował S. L. (dalej jako: "skarżący"), w odpowiedzi na pismo z 10 lipca 2020 r., że pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 22 października 2020 r. oględziny terenu działki nr [...] w obr. L., gm. S., w wyniku których nie stwierdzono, by na terenie wymienionej działki prowadzone były roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie stwierdził naruszenia ustawy Prawo budowlane i nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 sierpnia 2023 r. skarżący zaskarżył powyższe pismo. Podniósł, że jego pismo stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie kontroli przez organ nadzoru budowlanego wykonanych robót budowlanych. Zatem należy uznać zaskarżone pismo za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zarzucił PINB obrazę art. 40 ustawy Prawo budowlane wobec nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz obrazę art. 36a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę PINB uznał ją za bezpodstawną. Wskazał, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane prowadzone są z urzędu i nie mogą być prowadzone na wniosek. Wskazał też na uchybienie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane wyraźnie w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżone pismo nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności pismo to, nie może zostać zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydawane na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Na zasadzie tego ostatniego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zaś wszczęcie postepowania z urzędu organ administracji publicznej sygnalizuje przez zawiadomienie doręczane wszystkim osobom będącym stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Strona może skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wniesienie podania, ale tylko wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. O tym jednak czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie, musi wynikać, iż postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Zasadnym jest wskazać, iż na podstawie art. 182 k.p.a. prokurator władny jest wymóc na organie administracji publicznej wszczęcie postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, gdy jest to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 170/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22 (publ. w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do organu wyższego stopnia skargi na zaniechanie organu, na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane lub przez wystąpienie do prokuratora (art. 182 k.p.a.). NSA wskazał też, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu , brak jest podstaw do wymagania, by organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21 (publ. w CBOSA). Przytoczone stanowiska sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze, zważyć należy, że zaskarżone pismo nie należy do władczych form działania organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ma jedynie walor informacyjny. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.