II SA/Ol 893/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 marca 2006 r., nr LVIII/773/06 w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 17 ust. 1, 2 i 3 uchwały z dnia 29 marca 2006 r., Nr LVIII/773/06 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 31 sierpnia 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski z powołaniem się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 marca 2006 r., Nr LVIII/773/06, w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn, domagając się stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 powyższej uchwały. W motywach uzasadnienia podniósł, iż w dniu 29 marca 2006 r. Rada Miasta Olsztyn, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), uchwałą Nr LVIII/773/06 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Olsztyn. W § 17 ust 1 i 2 Rada Miasta postanowiła, iż "odpady komunalne, wielkogabarytowe, budowlane odbierane od właścicieli nieruchomości przez podmioty uprawnione podlegają unieszkodliwianiu na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne we wsi "[...]", na terenie Gminy "[...]", do czasu jego funkcjonowania. Po zamknięciu składowiska w "[...]" odpady przez podmioty uprawnione będą przekazywane do Spółki A przy ul. "[...]" do czasu uruchomienia Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów dla miasta Olsztyna (ust. 1). Odpady opakowaniowe i zebrane selektywnie od właścicieli nieruchomości lub zebrane w lokalnych punktach odbioru selektywnego podmiot uprawniony przekazuje do sortowni Spółki A przy ul. "[...]" (ust. 2)". Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie, przyjmując zapisy uchwały w zaskarżonej części, Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Argumentował, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Niedopuszczalne zatem jest, by regulacje aktów prawa miejscowego wykraczały poza unormowania ustawowe. Potwierdza to również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym ugruntowany został pogląd, że akt wykonawczy do ustawy może być wydany na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiającej takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionej w drodze wykładni celowościowej. Materie uregulowane w akcie wykonawczym muszą być jednorodne z materiami uregulowanymi w ustawie (wyrok TK z 27 kwietnia 1999 r., sygn. P 7/98 oraz orzeczenie TK z 15 listopada 1998 r., sygn. K 7/98). Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Powyższe oznacza, że regulacja art. 4 ust 2 powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Ponadto, szczegółowa analiza katalogu spraw, które zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach winny znaleźć się w uchwalanych przez radę gminy regulaminach nie daje podstaw do przyznania temu organowi gminy kompetencji do wskazywania konkretnego podmiotu (bądź miejsca), któremu mają być przekazywane odpady. Zatem Rada Miasta wskazując w zaskarżonej uchwale składowisko we wsi "[...]" oraz Spółkę A przy ul. "[...]" przekroczyła delegację ustawową, wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyn wniosła o jej oddalenie. Argumentowała m.in., iż w zakwestionowanym § 17 uchwały określiła miejsce, gdzie należy przekazywać odpady. Podniosła, iż nie sposób pominąć faktu, że regulacja zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały wynika wprost z planu gospodarki odpadami dla m. Olsztyna na lata 2004-2007 z perspektywą do 2010 r., przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienionego uchwałą Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]". Już tylko w oparciu o powyższe należy zauważyć, iż gmina mogła określić miejsce, gdzie winny być przekazywane odpady. Dodała również, iż na tym założeniu został oparty plan gospodarki odpadami i jego realizacja jest niezbędna do należytego wykonania przyjętego planu. Podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądowe, możliwość wskazywania w regulaminie utrzymania czystości i porządku jednego miejsca składowania odpadów na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie argumentowała, iż nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, by w uchwale Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienionego uchwałą Rady Miasta Olsztyn Nr "[...]" z dnia "[...]" dot. planu gospodarki odpadami gmina mogła określać miejsce składowania oraz unieszkodliwiania odpadów, natomiast w innej uchwale tj. uchwale Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy już nie miała takiego uprawnienia. Dlatego też wyłącznie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina może wprowadzać zapisy w regulaminie utrzymania czystości i porządku wynikające z przyjętego planu gospodarki odpadami. Zatem do czasu uchylenia uchwały Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienionej uchwałą Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" gmina może określać konkretne miejsca przekazywania odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Nadto wskazała, iż z uwagi na to, że plan gospodarki odpadami miasta nigdy nie był kwestionowany pod względem jego zgodności z prawem przyjąć trzeba, iż Rada Miasta Olsztyn w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy oraz treść uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienionej uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" mogła przyjąć zakwestionowaną uchwałę z dnia 29 marca 2006 r., w tym § 17 w jego brzmieniu. Treść tej uchwały w rzeczywistości określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, a uchwalona zmiana regulaminu jest konsekwencją planu gospodarki odpadami. Podkreśliła także, iż treść § 17 uchwały znajduje oparcie w innych przepisach prawa, w szczególności art. 16a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie ze wskazanym przepisem do zadań własnych gminy należy zapewnianie objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, aby było możliwe ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych oraz osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Ponadto na podstawie wskazanego przepisu zadaniem własnym gminy jest zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, jakoby wskazywanie przez gminę miejsc, gdzie mają być przekazywane odpady komunalne było przejawem przekroczenia delegacji ustawowej, czy nawet dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Konkludując wskazał, że stanowisko Wojewody nie jest zasadne, a podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada działała w granicach i na podstawie obowiązujących norm prawnych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 2 grudnia 2010 r. pełnomocnik Wojewody wniósł o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podał, iż Rada Miasta podjęła na sesji listopadowej uchwałę o zmianie w całości § 17. dokładnej daty podjęcia uchwały nie jest w stanie podać, jednakże przychyla się ona do stanowiska Wojewody zawartego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów ustawy o s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy). Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (v: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. Lex nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego, to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna, podlegać będzie oddaleniu. Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny podniesionego w skardze zarzutu, związanego z wadliwością w § 17 uchwały, wskazać należy, iż jest on zasadny, co rodzi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o s.g. oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, iż art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o s.g. omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego. Regulamin, o którym mowa, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tymczasem w ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy, Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej przez art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazana regulacja zawiera zapisy dotyczące miejsca przekazywania odpadów - składowisko we wsi "[...]" oraz dotyczące podmiotu odpowiedzialnego za unieszkodliwianie odpadów – Spółka A. przy ul. "[...]". Nie można bowiem doszukać się w przywołanym przepisie delegacji ustawowej, która uprawniałby Radę Gminy do zamieszczenia w Regulaminie utrzymania porządku i czystości zapisów obligatoryjnie wskazujących, że odpady komunalne, wielkogabarytowe, budowlane odbierane od właścicieli nieruchomości przez podmioty uprawnione podlegają unieszkodliwieniu na składowisku odpadów w miejscowości "[...]", a podmiotem odpowiedzialnym za unieszkodliwianie jest Spółka A. przy ul. "[...]". W ocenie Sądu zatem treść § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, nie odpowiada zakresowi powyższego upoważnienia ustawowego. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił ująć radzie gminy w regulaminie czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość, a § 17 ust. 1 i 2 regulaminu nie może pozostać w obrocie prawnym. Skarżący wprawdzie ograniczył się skargą wyłącznie do zakwestionowania brzmienia § 17 ust. 1 i 2 regulaminu, niemniej Sąd nie jest związany granicami skargi, tak więc w przekonaniu Sądu także § 15 ust. 3 regulaminu jest sprzeczny z prawem. Analogicznie należy ocenić, że nie było podstaw ustawowych do zredagowania ust. 3 § 17 Regulaminu, mówiącego, że nieczystości ciekłe należy usuwać wyłącznie na stacji zlewnej przy ul. "[...]" w "[...]" i we wsi "[...]" – administrowanych przez Spółkę B w "[...]". Organ gminy wyszedł więc przy powyższych regulacjach poza przyznane mu kompetencje i poza zakres precyzyjnie wskazanej delegacji ustawowej, co było nieuprawnione. Gmina ma wprawdzie pozycję monopolisty w zakresie działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości na podległym jej obszarze, co wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Gminy mają zatem obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku albo zapewniając wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy). Należy jednak pamiętać, że wykonując te zadania, gmina jest również przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co oznacza, że ma obowiązek ich przestrzegania. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może być wykorzystywany do zabezpieczenia interesów komunalnych jednostek organizacyjnych zajmujących się działalnością w zakresie utrzymania czystości i porządku. (Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, LexisNexis, Warszawa 2007r.). Każda gmina ma zatem prawo do określenia, w granicach obowiązujących ją ustaw, pewnych ogólnych warunków i ram organizowania porządku i czystości na jej obszarze. Jednakże wskazywanie miejsca składowania odpadów (nieczystości ciekłych) prywatnemu podmiotowi jakim jest spółka prawa handlowego działająca w warunkach wolnej konkurencji jest niedopuszczalne i może stanowić w ocenie Sądu naruszenie konstytucyjnej zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Reasumując, zauważyć należy, iż stanowiąc przepisy prawa miejscowego w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, organ uchwałodawczy formułować musi zawarte w nich postanowienia na podstawie i w granicach udzielonego mu w tym przedmiocie upoważnienia ustawowego. Wszelkie odstępstwa od delegacji ustawowej skutkować musi wyeliminowaniem uchwały (jej części) z obrotu prawnego. Bez względu na rozstrzygnięcie pozostaje wskazana na rozprawie okoliczność, iż Rada Miasta podjęła na sesji listopadowej uchwałę o zmianie w całości § 17 uchwały z dnia 29 marca 2006 r., Nr LVIII/773/06, która to ma respektować zastrzeżenia organu nadzoru. Wojewódzki sąd administracyjny, w ramach swojej kompetencji, zobowiązany jest bowiem skontrolować akt będący przedmiotem skargi i wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd, nie badając poszczególnych przepisów uchwały pod względem ich merytorycznej treści, oraz konsekwencji ich obowiązywania dla mieszkańców gminy uznał, iż § 17 ust. 1-3 uchwały narusza prawo. Mając na uwadze powyżej stwierdzone naruszenie prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że skutecznie zakwestionowany przepis zaskarżonej uchwały nie może być wykonany.