II SA/Ol 896/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją Nr x z dnia 8 czerwca 2010 r. odmówił młodszemu aspirantowi M.S. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w "[...]". Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że funkcjonariusz pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w O. od dnia 17 grudnia 2007 r., a z dniem 3 kwietnia 2009 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu 31 maja 2010 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania, załączając akt notarialny jego nabycia w dniu 23 marca 2009 r. Organ pierwszej instancji wywiódł, że w dacie zakupu mieszkania wnioskodawca był policjantem w służbie przygotowawczej, zaś w dacie powołania do służby stałej miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W tej sytuacji, w ocenie organu Policji, obowiązujące przepisy wykluczały możliwość przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. W złożonym odwołaniu M.S. zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Podał, że w marcu 2009 r. pracownik obsługi kadrowej KPP w O. poinformował go, że policjantem w służbie stałej zostanie mianowany dopiero z dniem 17 grudnia 2010 r. Wobec tego, z uwagi na ciężką sytuację rodzinną i lokalową, zdecydował się na zakup lokalu mieszkalnego w dniu 23 marca 2009 r. W dniu 7 września 2009 r. został mianowany funkcjonariuszem Policji w służbie stałej z datą wsteczną, tj. z dniem 3 kwietnia 2009 r. Zarzucił, że gdyby nie błędna informacja pracownika kadr, decyzję o zakupie mieszkania przesunąłby o kilkanaście dni i skorzystał z przysługującej mu pomocy finansowej. Zdaniem odwołującego się, decyzja z dnia 7 września 2009 r. o mianowaniu funkcjonariuszem Policji w służbie stałej wskazuje na zaniechanie pracownika kadr co do wydania rozkazu personalnego i uprawdopodobnia jego roszczenie. Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją nr y z dnia 29 lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł z treści art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania przysługuje policjantowi w służbie stałej tylko, gdy nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wobec tego pomocy takiej nie przydziela się policjantowi, który posiada już odpowiadający przepisom lokal w miejscowości, w której pełni służbę. Odwołujący się natomiast kupił lokal mieszkalny w O. w dniu 23 marca 2009 r., gdy był jeszcze funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Funkcjonariuszem w służbie stałej został bowiem mianowany z dniem 3 kwietnia 2009 r. rozkazem personalnym z dnia 7 września 2009 r. W związku z tym dnia 3 kwietnia 2009 r. nabył prawo do ubiegania się o przyznanie prawa do lokalu lub pomocy finansowej na zakup takiego lokalu. W dacie wydania decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. odwołujący się więc miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż od 23 marca 2009 r. przysługuje mu prawo do lokalu, którego powierzchnia odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, tym samym nie spełnił przesłanek do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu. Organ odwoławczy za niesłuszne uznał zarzuty rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, organ administracji publicznej podjął czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wywiódł, że jeśli decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem to nie narusza art. 8 K.p.a., przez to, że zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa i nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących aktach prawnych. Policjant nie jest tym przepisem zwolniony od dołożenia należytych starań, aby zapoznać się z przepisami regulującymi ich uprawnienia i obowiązki. Stwierdził ponadto, że zarzut wprowadzenia w błąd przez pracownika pierwszej instancji nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie, gdyż nie wyłącza zastosowania przepisów ustawy o Policji i przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W złożonej skardze M.S. podniósł, że wprawdzie nabycie własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w O., nastąpiło w czasie, kiedy był w służbie przygotowawczej, jednakże wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony, gdy odbywał służbę stałą. Zaznaczył, że zakup mieszkania finansowany jest z kredytu mieszkaniowego na podstawie umowy z dnia 17 marca 2009 r. Zdaniem skarżącego, nie należy oceniać statusu służbowego funkcjonariusza, wyłączającego uzyskanie pomocy finansowej, według daty uzyskania lokalu mieszkalnego, skoro wniosek o świadczenie pieniężne został złożony dopiero wówczas, gdy skarżący został mianowany na stałe. Oznacza to, że przed mianowaniem na stałe nie mógłby uzyskać pomocy finansowej, gdyż nie należał do kręgu osób uprawnionych, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Możliwość ubiegania się o przydział lokalu uzyskał dopiero z dniem 7 września 2009 r. kiedy został funkcjonariuszem służby stałej ze skutkiem na dzień 3 kwietnia 2009 r. Skoro więc złożył wniosek o pomoc finansową po tej dacie, to organy nie mogły załatwić go odmownie. Zdaniem skarżącego, o potrzebie uwzględnienia stanu według uprawnień na dzień złożenia wniosku można wnioskować także z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468 ze zm.). Skarżący podniósł, że nie ubiega się o pomoc finansową na uzyskanie innego lokalu mieszkalnego (co uzasadniałoby przyjęcie, że posiada już odpowiedni lokal), lecz na spłatę zobowiązań zaciągniętych na kupno lokalu mieszkalnego. Odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych. Skarżący zarzucił, że wskazywał na te okoliczności, lecz organ pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii lakonicznie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu, pomijając tę kwestię i nie czyniąc rozważań w tym zakresie, narusza przepisy postępowania określone w art. art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. skarżący oświadczył, że w lokalu mieszkalnym przy "[...]" powierzchnia mieszkalna trzech pokoi w O. wynosi łącznie ok. 30 m². Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej, gdyż badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Na mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia 7 września 2009 r. skarżący od dnia 3 kwietnia 2009 r. jest policjantem w służbie stałej, którą pełni w Komendzie Powiatowej Policji w O. W dniu 23 marca 2009 r. nabył wraz z małżonką położony w O. lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, finansując jego zakup ze środków pochodzących z kredytu mieszkaniowego. Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie powyższego mieszkania w dniu 31 maja 2010 r. Kwestią sporną jest czy w powyższych okolicznościach faktycznych skarżący uprawniony był do skutecznego ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) na uzyskanie opisanego wyżej lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z prawem do lokalu wiążą się resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, tj. przydział lokalu (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji), prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Podnieść należy, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez świadczenia pieniężne. Zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma więc zastępczy charakter, gdyż dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Świadczenie to ma więc charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z zasobów, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zatem, ten warunek należy brać pod uwagę również przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W konsekwencji funkcjonariuszowi nie przysługuje to świadczenie z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie negatywnych przesłanek przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z tych przesłanek jest posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Jeżeli więc funkcjonariusz posiada już lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiadający przysługującym mu normom, to zrealizowane jest jego prawo określone w powołanym wyżej przepisie. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego powoduje, że organ nie ma obowiązku przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Konsekwencją braku takiego obowiązku ze strony organu jest także brak prawa policjanta do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (tak NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 479/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący bezspornie w dniu mianowania do służby stałej, tj. dnia 3 kwietnia 2009 r., posiadał w miejscowości, w której pełni służbę, lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wbrew wywodom skargi, nie ma więc znaczenia w sprawie fakt, że wniosek o przyznania pomocy finansowej skarżący złożył w dniu 31 maja 2010 r., gdy był już funkcjonariuszem w służbie stałej, skoro w tej dacie skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia jest także okoliczność, że skarżący ubiega się o pomoc finansową na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego. W tej kwestii należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że ograniczenie uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, jest sprzeczne z określeniem "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Ponadto, ustawa o Policji i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem ani też że może to uczynić jedynie przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 743/98 (LEX nr 45876), z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 749/98 (LEX nr 45877), z dnia 3 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 535/98 (LEX nr 45857), z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1414/05 (LEX nr 281423), z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1833/07 (LEX nr 5207330)). Sąd podziela natomiast dominujący obecnie przeciwny kierunek orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że pomocy finansowej przewidzianej w rozdziale 8 ustawy o Policji nie można rozumieć szeroko, włączając w nią możliwość spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, gdyż pomoc ta przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdy ich potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 708/00 (LEX nr 81657), z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1957/04 (LEX nr 191827), z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 554/05 (LEX nr 198217), z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1203/05 (LEX nr 321175), z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 823/08, z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 222/10 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten znajduje oparcie w treści uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt I OPS 1/99, ONSA 1999, Nr 3, poz. 77). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). NSA uznał w uzasadnieniu tej uchwały, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Zatem, jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. W sprawie nie ma znaczenia fakt udzielenia skarżącemu błędnej informacji przez pracownika działu kadr. Analiza przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy do uzyskania świadczeń związanych z prawem do lokalu pozwala na stwierdzenie, iż nie mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym. Zatem funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do pomocy finansowej, nabywa je z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 333/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przypadku zaś, tak jak w rozpoznawanej sprawie, niespełnienie wymogu braku lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, wyklucza możliwość skutecznego żądania przyznania pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznać należy wprawdzie, że organy Policji nie wypowiedziały się wprost w kwestii możliwości przyznania pomocy finansowej na finansowanie zakupu mieszkania ze środków pochodzących z zaciągniętego przez skarżącego kredytu, lecz ta okoliczność, jak już wyżej wywiedziono z uwagi na treść art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje sąd do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części tylko, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie zaistniała żadna z wymienionych w hipotezie cytowanego przepisu okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie skarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.