I OSK 479/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1813/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1813/09 po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 2 k.p.a., stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Szkoły Policji w P. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], w sprawie przyznania J. S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jak podał organ, J. S. nie spełnia przesłanek do pomocy finansowej udzielonej w trybie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), bowiem posiadał on już lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w P., przydzielony na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. To zaś z kolei powoduje, iż decyzja Komendanta Policji w P. z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżając powyższą decyzję J. S. zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 88, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., bowiem decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] listopada 2005 r. zostało mu przyznane - na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) prawo zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., na czas oznaczony, wynoszący 10 lat, zatem nie jest to decyzja o przydziale lokalu w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem nie można dokonywać wykładni rozszerzającej treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, skoro stanowi się w niej konkretnie o decyzji administracyjnej przydzielającej lokal mieszkalny. Reasumując, decyzja o prawie zamieszkania na czas oznaczony, nie jest decyzją o przydziale lokalu. Zarzucił ponadto, że organ naruszył treść art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, uznał, że skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 14/08, skargę oddalił. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący miał w momencie wydania przez Komendanta Policji w P. decyzji z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W rozumieniu art. 95 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, tj. posiadał w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej i tym samym pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy, nie należała mu się. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1061/08, zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podał, że lokal nr [...] przy ul. [...] w P., w którym skarżący mieszkał wraz z rodziną, w chwili ubiegania się przez niego o przyznanie pomocy finansowej, nie był lokalem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Lokal ten był lokalem z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i pozostawał w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Podobnie decyzja dotycząca możliwości korzystania z tego lokalu nie była decyzją, której dotyczył przepis art. 97 ustawy o Policji. Decyzje wskazane w tym przepisie są formą procesową przydziału i opróżniania mieszkań, a nie przyznaniem prawa do zamieszkiwania przez wskazany w decyzji okres. Przyjąć zatem należało, że skarżący nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego od organu wskazanego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468). Nie można decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2005 r. utożsamiać z decyzją o przydziale lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, bo dotyczy ona ściśle określonego okresu czasu i inna jest w takiej sytuacji pozycja funkcjonariusza i członków jego rodziny, choćby ze względu na treść § 8 oraz § 9 powołanego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał też zarzut, iż J. S. zyskałby dwukrotnie przy pozostawieniu tej decyzji w obrocie prawnym, raz kupując na szczególnych warunkach zajmowany lokal mieszkalny i ponownie uzyskując pomoc finansową. Przyczyną ustalenia określonej ceny za 1 m2 mieszkań znajdujących się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie były przepisy ustawy o Policji, czy też fakt, że nabywca jest jej funkcjonariuszem. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa wyzbywała się posiadanych zasobów i na wysokość cen mieszkań miały wypływ inne względy niż wyżej wymienione. Nie ma natomiast zapisów ustawowych ograniczających prawo skarżącego do utraty ze wskazanego wyżej powodu (niskiej ceny nabywanego mieszkania) prawa do uzyskania pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak zaznaczono, celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jej wad. W niniejszej zaś sprawie, w ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie ustalił, że kontrolowana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jego wcześniejsza decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Policji w P. z dnia [...] maja 2006 r. prawidłowo przyjęła, że skarżący nie spełnia przesłanek do pomocy finansowej udzielanej w trybie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem posiadał on już lokal mieszkalny, przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Jak zaznaczył Sąd, decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] listopada 2005 r. wydana została na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przyznając J. S. prawo zamieszkiwania na okres 10 lat w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. Nie można zatem tej decyzji utożsamiać z decyzją o przydziale mieszkania, o której mowa w art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, bo dotyczy ona ściśle określonego czasu i inna jest w takiej sytuacji pozycja skarżącego i członków jego rodziny. Tak więc potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie zostały zaspokojone decyzją o przydziale lokalu i dlatego błędna jest decyzja, że przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu wobec czego podlegała uchyleniu wraz z decyzją ją poprzedzającą. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 94 ust.1 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący wykupił mieszkanie przydzielone mu decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] listopada 2005r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest uzasadniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dokonał błędnej wykładni art.94 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U.z 2002r.Nr. 58 poz. 7 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Niekwestionowany jest pogląd, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, o którym stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do w/wym przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli więc funkcjonariusz posiada już lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiadający przysługującym mu normom, to zrealizowane jest jego prawo określone w powołanym wyżej przepisie. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego powoduje, że organ nie ma obowiązku przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Konsekwencją braku takiego obowiązku ze strony organu jest także brak prawa policjanta do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Zgodnie bowiem z art.95 ust.1 pkt.2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999r. OPS/99 ONSA 1999/3/77, Prok. i Pr.-wkł. 1999/6/52, Wokanda 1999/8/23 przedstawiony został pogląd, że stosownie do art. 94 ust.1 w zw. z art. 88 ust.1 ustawy o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej ( art.95 powołanej ustawy ). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodzi właśnie taka sytuacja. J. S. w dacie złożenia wniosku o przyznanie mu pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust.1 ustawy o Policji tj. w dniu [...] kwietnia 2006r. posiadał już lokal mieszkalny, albowiem w dniu [...] marca 2006r. dokonał kupna mieszkania nr [...] przy ul. [...] w P. W chwili uzyskania pomocy finansowej tj. [...] maja 2006r. był więc właścicielem lokalu, o którym mowa w art. 95 ust.1 pkt. 2 ustawy i miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powyższe okoliczności spowodowały, że policjant z dniem [...] marca 2006r. utracił przysługujące mu prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym utracił również pochodne od niego prawo do uzyskania pomocy finansowej. W świetle przedstawionych okoliczności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego - art. 94 ust.1 ustawy o Policji zasługiwał na uwzględnienie, co na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.