II SA/Ol 899/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.S. i L.S. na decyzje Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości – grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca skarżącym kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu; 4. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Starosta nałożył na zobowiązanych – A. J. S. i L. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się przez nich od wykonania obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2010r. przesłał upomnienie z powodu uchylania się przez zobowiązanych od obowiązku czyli wykonania decyzji Starosty z dnia "[...]" Podniesiono, że jak wynika z pism J. D. G. pomimo upomnienia uprawnieni cały czas nie mogą wejść na działkę sąsiadów czyli p. S. w celu wykonania remontu ściany północnej budynku mieszkalnego. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż p. S. lekceważą kolejne decyzje administracyjne w tej sprawie, należało zastosować środek w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślono, że zakres robót, a przede wszystkim roboty izolacyjne zabezpieczające fundamenty i ściany przed wilgocią jest konieczny ze względu na postępującą degradację budynku. Zaznaczono przy tym, że decyzji Starosty zezwalającej D. G. na wejście na teren działki sąsiedniej p. S. w celu remontu ściany północnej ich budynku nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. J. S. i L. S. działając przez pełnomocnika. W zażaleniu podniesiono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazano przede wszystkim na nieprawidłową i niejasną oraz wieloznaczną redakcję postanowienia. W ocenie żalących zawiera ono nieprawidłowości w określeniu i wyjaśnieniu podstawy prawnej. Nie wyszczególnia ono bowiem przepisu prawa, na podstawie którego została nałożona grzywna, tj. poszczególnej jednostki redakcyjnej art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaznaczono, że grzywna określona w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest grzywną wielokrotną o łącznej wysokości określonej w § 3 tego przepisu. Natomiast wynikająca z § 4 grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego. W ocenie strony żalącej brak uzasadnienia wyjaśniającego podstawę prawną nie pozwala na jednoznaczną ocenę czy wymierzona grzywna ma być jednorazowa czy jest pierwszą z każdorazowo nakładanych grzywien (§ 2). Ponadto według żalących zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia. Podkreślono, że organ nie uzasadnił nałożonego wymiaru grzywny. Żalący podnieśli również, że z upomnienia jakie otrzymali nie wynikała możliwość zastosowania wobec nich grzywny w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Stwierdził, że przywołany w postanowieniu organu I instancji art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest właściwy. Brak zaś wyszczególnienia § nie jest uchybieniem kwalifikującym zaskarżone postanowienie do uchylenia, gdyż jest oczywistym, że obowiązek wynika z przepisów Prawa budowlanego, a tylko art. 121 § 1 - 4 wspomnianej ustawy daje organowi egzekucyjnemu możliwość jednokrotnego wymierzenia osobie fizycznej grzywny w celu przymuszenia, z zastrzeżeniem, że wymierzona grzywna nie może przekroczyć 10 000zł. Organ podkreślił ponadto, że wykonanie robót w budynku należącym do uprawnionych jest konieczne z uwagi na degradację budynku i zagrożenie zdrowia ich mieszkańców. Skargę na powyższą decyzję wywiedli A. J. S. i L. S. działając przez swojego pełnomocnika. Wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, uchylenie postanowienia organu I instancji, a także stwierdzenie, że postanowienie Starosty z dnia "[...]" nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięciom organów obu instancji zarzucono naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 104 § 1 kpa w związku z art. 123 § 1 kpa oraz art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające w szczególności na: lekceważeniu należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego i brak dokładnego wskazania podstawy prawnej oraz nie wyczerpujące uzasadnienie. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali argumentację prawną zawartą w zażaleniu na postanowienie Starosty z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Na gruncie przedmiotowej sprawy postanowieniem z dnia "[...]" Starosta nałożył na zobowiązanych – A. J. S. i L. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się przez nich od wykonania obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. Obowiązek ten wynika z decyzji Starosty z dnia "[...]" zezwalającej D. G. na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości będącej jego własnością, w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005r., Nr 229, poz. 1954) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Jeżeli jednak egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). W kontekście przedmiotowej sprawy warto jeszcze dostrzec regulację prawną zawartą w art. 121 § 2 wspomnianej ustawy, zgodnie z którą nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (za wyjątkiem obowiązku przymusowej rozbiórki - § 5 art. 121 ustawy). Przyjmuje się, że w kwestii egzekucji należności niepieniężnej istotne znaczenie ma, aby nie zostały przekroczone granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2), zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się też, że rozstrzygnięcie o wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdy nie wynika wprost z ustawy, należy do uznania administracyjnego, co wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż jego brak oznaczałby całkowitą dowolność organu. Grzywna powinna zaś być tak ustalona, aby z jednej strony zapewniała efektywność egzekucji, zaś z drugiej – była jak najmniej uciążliwa dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2009r., II OSK 565/08). Tak więc możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2006r., II OSK 510/05). Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji zaniechał tego obowiązku i zupełnie nie uzasadnił dlaczego wymierzył skarżącym grzywnę w wysokości 10 000 zł. Organ nie dokonał właściwie żadnej analizy, która pozwoliłaby orzec taką kwotę grzywny i móc stwierdzić, że okaże się ona skuteczna i jednocześnie najmniej uciążliwa dla zobowiązanych. Nie czyniąc takich rozważań organ wydał swoje rozstrzygnięcie w sposób zupełnie arbitralny i nie poparty argumentami prawnymi. Organ odwoławczy nie dostrzegł zaś tego uchybienia. Brak wyjaśnienia zaś przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granice wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w określonej wysokości. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że chodzi więc o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008r., II OSK 43/07). Ponadto organy dopuściły się jeszcze innych uchybień rzutujących kumulatywnie na wynik sprawy. Organ I instancji bowiem wskazując w swoim postanowieniu podstawę prawną nałożenia grzywny w postaci m.in. art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie sprecyzował dokładnie tej podstawy prawnej, poprzez wyszczególnienie właściwej jednostki redakcyjnej art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wspomniany przepis rozróżnia bowiem rodzaje grzywny (jednorazowa, wielorazowa), również w zależności od tego czego dotyczy egzekucja. W przypadku gdy, jak w niniejszej sprawie, egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, niezbędnym było wskazanie § 4 art. 121 wspomnianej ustawy jako właściwej i precyzyjnej podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji nie uczynił zadość temu obowiązkowi, a organ odwoławczy nie skorygował w pełni tego uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Treść uzasadnienia decyzji bowiem w sposób nieprecyzyjny wskazuje na art. 121 § 1 – 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w istocie organ II instancji ponownie nie wskazuje paragrafu zawartego w tym artykule, na podstawie którego można jednorazowo nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Dostrzec również należy, że organ II instancji decyzją utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powinien uczynić to zaś w formie postanowienia. Jednakże z analizy wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia wynika, że akt ten w rzeczywistości jest postanowieniem, a tylko błędnie został określony jako decyzja. Trzeba bowiem pamiętać, że to treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Niemniej jednak wspomniane uchybienie rozpatrywane łącznie z pozostałymi naruszeniami prawa, skutkować musiały uchyleniem rozstrzygnięć organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa o kosztach postępowania sądowego, zaś w pkt 3 orzeczono na podstawie art. 225 ppsa o zwrocie kwoty 300 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. W punkcie 4 z mocy art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.