II SA/Ol 905/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z.M. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania, zawieszenia postępowania oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2009r. Kierownik Referatu Biura Obsługi Klienta Urzędu Miasta zawiadomił Z. M.o wszczęciu w dniu 28 kwietnia 2009r., na wniosek I. B. (właścicielki mieszkania), postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania wyżej wymienionego z pobytu stałego z lokalu nr 2 przy ul. "[...]" w O. Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2009r. Z. M. wystąpił o zawieszenie niniejszego postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnił, iż w Sądzie Okręgowym w O. toczy się postępowanie (sygn. akt "[...]") o zobowiązanie I. B. do złożenia oświadczenia woli przeniesienia prawa własności przedmiotowego lokalu na jego rzecz. Podniósł, iż wynik tej sprawy będzie miał zasadnicze znaczenie dla celowości prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2009r. I. B. wystąpiła do Sądu Rejonowego w O. z powództwem o jego eksmisję z przedmiotowego lokalu (sygn. akt "[...]"). Jednak w dniu 19 czerwca 2009r. Sąd ten, po zapoznaniu się z aktami sprawy sygn. akt "[...]", dotyczącej przeniesienia prawa własności, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania o eksmisję do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w O. Postanowieniem z dnia "[...]" Prezydent Miasta zawiesił niniejsze postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie jako kpa), ze względu na toczące się postępowanie przed sądem cywilnym. Na postanowienie to zażalenie wniosła I. B. zarzucając, iż rozumowanie organu jest błędne. Stwierdziła, iż toczące się postępowanie cywilne nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania administracyjnego. Wskazała, że Z. M. domaga się ustalenia, że jest ona zobowiązana przenieść na niego własność przedmiotowego lokalu, zaś w postępowaniu meldunkowym organ bada, gdzie faktycznie znajduje się centrum życiowe danej osoby. Podniosła, iż w toku postępowania wykazała, że Z. M. nie mieszka w tym lokalu, a wyłącznie bezprawnie i bez opłacania podatków wynajmuje go studentom i pobiera czynsz. Zamieszkuje zaś w mieszkaniu położonym piętro wyżej i tam znajduje się jego centrum życiowe. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o dalszym prowadzeniu postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż stosownie do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu tym organ bada czy rozpatrywana przez inny organ lub sąd sprawa ma walor zagadnienia wstępnego tj. czy pomiędzy rozpatrzeniem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej bez rozpatrzenia tego zagadnienia nie jest możliwe. W związku z tym organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie kwestią decydującą jest ustalenie, czy sprawa z powództwa Z. M. o przeniesienie prawa własności lokalu jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o wymeldowanie wlw z przedmiotowego lokalu. Zauważono, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy tymi postępowaniami. Organ odwoławczy zaznaczył, iż to do organu I instancji należy obowiązek dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie wymeldowania. Organ powinien samodzielnie zbadać i ocenić, czy nastąpiło opuszczenie miejsca zameldowania w rozumieniu treści przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od uprzedniego rozpatrzenia przez sąd powszechny sprawy o nakazanie złożenia oświadczenia woli przeniesienia własności lokalu mieszkalnego. Nie można zatem sprawy rozpatrywanej przez sąd uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od którego zależałoby wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. M. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia wobec naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 177 § 1 pkt 1 kpc oraz art. 77 § 1 kpa. Skarżący zarzucił, iż organ II instancji nie dostatecznie wnikliwie zbadał materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a w szczególności nie uwzględnił wielowątkowej problematyki prawnej tej sprawy. Podniósł, że rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego, w sprawie o sygn. akt "[...]" stanowić będzie o istnieniu interesu prawnego I. B. do występowania w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie skarżącego z miejsca jego obecnego zamieszkania. Dalej skarżący argumentował, że z umów zawartych pomiędzy nim, a I. B. (przez okres 10 lat pozostawali w związku konkubenckim) wynika zobowiązanie przeniesienia na jego rzecz własności lokalu nr 2 przy ul. ‘[...]" w O. Podał, że Sąd Okręgowy dalece uprawdopodobnił słuszność jego roszczenia, zakazując I. B. obciążania i zbywania tego mieszkania. Skarżący podkreślił, że od 2004r. włada tą nieruchomością i ponosi koszty jej utrzymania. Wyjaśnił, że wynajmuje część pokoi, ale w jednym trwale zamieszkuje. Oświadczył, że wnioskodawczyni przedstawia zafałszowany obraz całej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego interesu prawnego wnioskodawczyni stwierdził, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 kpa badanie przymiotu strony następuje w fazie początkowej postępowania. Wyjaśnił, iż jeżeli organ stwierdzi, że składająca wniosek o wymeldowanie Z. M., I. B. nie posiada interesu prawnego, powinien postępowanie administracyjne umorzyć. Skoro organ pierwszej instancji uznał I. B. za stronę postępowania w sprawie o wymeldowanie Z. M. to prowadzi postępowanie z udziałem wskazanych wyżej stron. Organ zaznaczył, iż to do organu gminy należy obowiązek dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie wymeldowania. Organ powinien samodzielnie zbadać i ocenić, czy nastąpiło opuszczenie miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisu art. 15 usl. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z tego powodu, wobec braku wyraźnego odesłania do przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania od uprzedniego załatwienia przez sąd powszechny spraw majątkowych stron, organ odwoławczy uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania i orzekł o jego dalszym prowadzeniu. Organ podkreślił, iż rozpatrywał wyłącznie zażalenie w postępowaniu wpadkowym, stąd nie odnosił się do kwestii merytorycznych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o wymeldowania skarżącego. Ocena ta w głównej mierze sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, o co wnosił skarżący. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 4.04.2005r., sygn. akt II GSK 27/05, LEX nr 180423). Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu II instancji, iż przedmiot toczących się przed sądami powszechnymi postępowań nie stanowi prejudykatu w sprawie o wymeldowanie skarżącego z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do przebywania w lokalu nr 2 przy ul. "[...]", czy też jego brak pozostaje bez znaczenia dla toczącego się postępowania administracyjnego, ponieważ w postępowaniu tym organ ma jedynie wyjaśnić, czy zachodzą przesłanki do wymeldowania strony, wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Wyjaśnić należy, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Ma więc ona charakter wyłącznie porządkowy. Nie jest ona natomiast formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Dlatego też posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, czy też jego brak nie jest okolicznością przesądzającą o pobycie danej osoby pod wskazanym adresem. W związku z tym, rozstrzygnięcie na gruncie prawa cywilnego kwestii prawa do lokalu, nie stanowi prejudykatu w postępowaniu meldunkowym i z tej przyczyny nie może stanowić podstawy jego zawieszenia. Jedynym kryterium rozstrzygającym o wymeldowaniu powinno być zatem ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż zgodnie z aktualnym stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, będącym konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (K 20/01, Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716), które Sąd w niniejszym składzie podziela, w postępowaniu w sprawie wymeldowania (zameldowania) stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie. Inne podmioty, w tym osoby, którym przysługują jakiekolwiek uprawnienia do lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji). Ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona) a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1802/07, z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 485/08, postanowienie NSA z 28 października 2009r. , sygn. akt II OSK 1683/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, gdyż nie ma żadnych przeszkód do merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.