II SA/Ol 910/09

Dnia 10 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku opracowania ekspertyzy stanu technicznego mostu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu 3 marca 2009r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy poinformował E. Sp. z o.o. w M., że w wyniku kontroli stanu technicznego jazu zlokalizowanego w "[...]" km rzeki N., działka nr "[...]", w sąsiedztwie budynku młyna w M., stwierdzono pęknięcie prawego przyczółka jazu od strony wody górnej, co może zagrażać bezpieczeństwu jazu, jak też budowli mostowej. Powyższa informacja przekazana został także m.in. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (w skrócie: PINB), który w dniu 9 kwietnia 2009r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego mostu, w której uczestniczyła Spółka oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. W trakcie kontroli stwierdzono, że na lewym brzegu w miejscu spoczynku przęsła mostu na jego przyczółku widoczne jest pionowe pęknięcie, jak również na prawym przyczółku widoczne jest pionowe pęknięcie wypełnione uszczelniaczem. Ustalono, że most żelbetowy nad rzeką N. użytkowany jest przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w M., gdyż przez most odbywa się transport kołowy zboża i mąki. Jest to jedyna droga dojazdu do młyna. Po moście przejeżdżają 40 tonowe zestawy samochodowe z częstotliwością do dwóch pojazdów dziennie oraz dwa do trzech pojazdów o masie 24 t na dzień. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na E. Sp. z o.o. w M. obowiązek opracowania ekspertyzy stanu technicznego mostu, z ustaleniem dopuszczalnej nośności budowli, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że w celu ustalenia czy sposób użytkowania budowli zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, należało nałożyć wskazany obowiązek. Na to postanowienie Spółka złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie. W jej ocenie nie jest ona podmiotem, na którym ciąży obowiązek utrzymania mostu w należytym stanie technicznym, gdyż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest do tego zobowiązany. Spółka jest natomiast jedynie wieczystym użytkownikiem nieruchomości położonej w M. przy ul. Ł. 8 oraz właścicielem posadowionych na tej nieruchomości budynków określonych w decyzji uwłaszczeniowej. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem winien być zatem Skarb Państwa jako właściciel mostu. Załączono potwierdzoną za zgodność kopię decyzji uwłaszczeniowej nr "[...]" (data wydania nieczytelna) oraz odpis z księgi wieczystej nr "[...]" Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z 13 marca 2007r. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy most jest obiektem inżynierskim stanowiącym jedyną drogą dojazdu do młyna, łącznikiem pomiędzy działkami nr "[...]" i "[...]". Z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego, wg stanu aktualnego w dacie wydania skarżonego postanowienia wynika, że działki nr "[...]" i "[...]" stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółki E. Most, którego konstrukcja oparta jest na tych działkach nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Nadto stosownie do treści art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Oznacza to, że Spółka E. jest w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego właścicielem działek, na których oparto konstrukcję objętego obowiązkiem obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego kontrolowane postanowienie jest zgodnie z prawem i ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku wynikającego z art. 61 Prawa budowlanego. Pełnomocnik Spółki wywiódł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności w całości, zarzucając: – obrazę przepisów prawa materialnego - art. 81 c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, polegającą na nałożeniu na skarżącą obowiązku opracowania ekspertyzy stanu technicznego mostu w sytuacji, gdy Spółka nie ma legitymacji biernej do tego aby być adresatką zaskarżonego postanowienia, oraz – obrazę przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 4 Kpa polegającą na nie stwierdzeniu nieważności wydanego orzeczenia pomimo, że zostało ono skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty zawarte w zażaleniu stwierdzając, że organ dokonał błędnej wykładni art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste prawa właścicielskie wykonuje użytkownik w odniesieniu do obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Regulacja powyższa określa jedynie nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Nadto w myśl art. 14a-15a w związku z art. 10 ust. 1 powoływanej ustawy prawo własności wód i gruntów, na których posadowiony jest przedmiotowy most, należy do Skarbu Państwa i nie rozciąga się na nie prawo użytkowania wieczystego skarżącej. Tym samym, budowla nie jest nawet usytuowana na gruncie, wobec którego skarżącej przysługuje jakiekolwiek prawo. Jak wynika z księgi wieczystej nieruchomości oraz wypisu i wyrysu z rejestru gruntów nieruchomość użytkowana przez skarżącą składa się z dwóch działek - lewobrzeżnej o nr "[...]" i prawobrzeżnej nr "[...]". Z tego wynika, że w skład nieruchomości nie wchodzi grunt pod rzeką N. oraz brzegi rzeki, na których oparte jest urządzenie wodne. Dodatkowo powołano się na załączone do skargi i kierowane do skarżącej dwa zawiadomienia z 25 lutego 2005r. oraz z 28 listopada 2005r. Spółki W., z których wynika, że swoje prawo własności do gruntu, na którym znajduje się przedmiotowa budowla, ujawniają J.D. i M.W. Do skargi załączono także wypis aktu notarialnego z 22 grudnia 1999r. Rep. Nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w oparciu o treść i wykładnię art. 233 i 234 Kc nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej było właściwe. Podkreślono, że sporny most opiera się tylko i wyłącznie na działkach użytkowanych wieczyście przez E., która jest jedynym podmiotem korzystającym z tego obiektu. Wyjaśniono, że istnieje niezgodność w numeracji działki o nr "[...]" (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na dzień 16 lipca 2009r.), która w załączonym do skargi akcie notarialnym z 22 grudnia 1999r. Rep. Nr "[...]" została oznaczona jako działka o nr "[...]". Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 Kpa wyjaśniono, że ewentualne zastosowanie tej regulacji w postępowaniu zażaleniowym stanowiłoby o rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą ppsa. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżone postanowienie wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może je wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą dla podjętego rozstrzygnięcia oraz stan prawny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie z "[...]" nr "[...]", którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z "[...]" nr "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o nałożeniu na E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. obowiązku opracowania ekspertyzy stanu technicznego mostu żelbetowego zlokalizowanego w "[...]" km rzeki N., działka nr "[...]", wraz z ustaleniem dopuszczalnej nośności budowli. Organy powołały się na art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (czyli uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 3 art. 81c tej ustawy). Ustawodawca przyznał zatem określonym w tym przepisie organom uprawnienie do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 726). Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (Palestra 2001/7-8/206) przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy, powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Uprawnienie to nie oznacza jednak, iż rozstrzygając w tym zakresie organy administracji nie są związane zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zwłaszcza, że jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001r. sygn. akt II SA/Gd 1026/99, niepublikowany, organ administracji zanim zażąda dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy stanu technicznego obiektu powinien ustalić, który z uczestników postępowania jest właścicielem obiektu lub zarządcą. Zgodnie z fundamentalną zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stosownie zaś do art. 77 § 1 Kpa obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2008r. sygn. akt II FSK 521/07, niepublikowany, stwierdził, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych tej sprawy nałożony obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy dotyczy obiektu budowlanego - użytkowanego mostu położonego na km "[...]" rzeki N. w miejscowości M. Organ I instancji nakładając na skarżącą Spółkę obowiązek opracowania ekspertyzy stanu technicznego powyższego mostu, z ustaleniem dopuszczalnej nośności budowli stwierdził jego użytkowanie w sposób mogący zagrażać życiu lub zdrowiu i bezpieczeństwu mienia. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie dowodowe nie jest wystarczające dla obciążenia Spółki E. wskazanym obowiązkiem. Organy orzekające w sprawie uznały, że skoro Spółka pozostaje użytkownikiem wieczystym działek o nr "[...]" i "[...]", stanowiących własność Skarbu Państwa, pomiędzy którymi rozpościera się most będący jedyną drogą dojazdową do młyna to jest to podmiot, na który należy nałożyć ten obowiązek. W tym miejscu należy jednak wskazać na ewidentną rozbieżność dotyczącą określenia działki o nr "[...]", który uwidoczniony został w wypisie z ewidencji gruntów podczas, gdy z aktu notarialnego dotyczącego nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków na nich zlokalizowanych przez Spółkę działkę tę oznaczono jako "[...]" i taki jej numer figuruje w księdze wieczystej Nr "[...]" prowadzonej przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego. Już tylko ta rozbieżność winna wzbudzić czujność organów orzekających w sprawie skoro Spółce przypisywane jest użytkowanie wieczyste działki o nr "[...]", podczas gdy ta okoliczność nie wynika z aktu notarialnego nabycia nieruchomości uwidocznionego w stanie księgi wieczystej dotyczącej działek o nr "[...]" i "[...]" położonych w M. przy ul. Ł. 8. Nadto w toku postępowania nie wykazano, czy Spółka posiada uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do tego obiektu inżynieryjnego, czy też jest jego zarządcą i z tego powodu jest podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Nie został wskazany tytuł prawny, który spowodował nałożenie spornego obowiązku na skarżącą. W aktach brak jest dowodu potwierdzającego, iż skarżąca posiada uprawnienia właścicielskie lub jest zarządcą spornego obiektu. Sama okoliczność, że skarżąca dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na których zlokalizowane są przyczółki mostu, nie jest równoznaczne z wykazaniem tytułu z uwagi na który należało nałożyć obowiązek. Nie przesądza o tym także fakt użytkowania przez skarżącą tego obiektu. Spółka przedstawiła na etapie postępowania odwoławczego decyzję uwłaszczeniową Wojewody Olsztyńskiego nr "[...]" z nieczytelną datą jej podjęcia, mocą której stwierdzono nabycie z mocy prawa przez poprzednika prawnego Spółki P., prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w M. i oznaczonych jako działki nr "[...]" i "[...]" wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami. Z treści tej decyzji nie wynika jednakże szczegółowy zakres przejmowanych obiektów i urządzeń. Organ odwoławczy miał zatem możliwość sprawdzenia, czy wskazany most został uwłaszczony na rzecz tego przedsiębiorstwa poprzez dotarcie do protokołu z czynności przejęcia uwłaszczonego majątku, w którym szczegółowo wymieniany był przejmowany majątek. To pozwoliłoby na ustalenie, czy faktycznie mocą decyzji uwłaszczeniowej został przedsiębiorstwu przekazany także most, co w dalszej konsekwencji na skutek dalszych czynności prawnych mogłoby świadczyć o posiadaniu na własność wskazanego obiektu na mocy umowy sprzedaży zawartej przez Spółkę w dniu 22 grudnia 1999r. Rep. "[...]". Podobnie nie wyjaśniono, czy most ten nie znajduje się w ciągu drogi - ulicy Ł., co mogą sugerować znajdujące się w akta sprawy kserokopie map terenu. Organy nie ustaliły tejże okoliczności, jak również charakteru drogi przebiegającej przez most, czy droga ta ma charakter drogi publicznej, czy też jest drogą wewnętrzną. Nadto z dołączonych do skargi pism skierowanych do Spółki przez przedstawicieli W. Spółki Cywilnej J.D. & M.W. wynika, że Spółka ta rości sobie prawo do użytkowania budowli przekazanych jej w użytkowanie obejmujących budowle hydrotechniczne, które ze względu na ich stan techniczny zostającą wyłączone z ruchu, wobec czego zażądano przywrócenia bezprawnie zajmowanego terenu do stanu pierwotnego tj. odbudowy wyciętej barierki zabezpieczającej kładkę roboczą na moście, wykonanie furtki do kładki roboczej dolnej wody, wykonanie zjazdu do terenu krat. Wobec powyższych okoliczności organy orzekające w sprawie winny ustalić, czy to nie w zarządzę tej właśnie spółki cywilnej pozostaje obiekt mostowy. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego a mają istotne znaczenie dla jednoznacznego przesądzenia kto jest właścicielem a kto zarządcą tego obiektu inżynierskiego. Przeprowadzone w sprawie, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 Kpa postępowanie nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca Spółka jest podmiotem, na który istnieje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza art. 107 § 3 Kpa bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego, które winno wskazywać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tej sprawie prawidłowych i jednoznacznych ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skargę należało uznać za uzasadnioną. Reasumując przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy organy administracji winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, kto i w jakim zakresie jest odpowiedzialny za utrzymanie spornego mostu. Dopiero zaś po przeprowadzeniu wyczerpującego i pełnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie istnieje możliwość wydania postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie dokonując ustaleń w tym zakresie organy naruszyły art. 7 i art. 77 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie doprowadziło do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na Spółkę, w stosunku do której nie wykazano czy jest ona właścicielem czy też zarządcę obiektu, gdyż tylko na te podmioty obowiązek taki może być nałożony, nie zaś na użytkownika obiektu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy ppsa. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie.