II SA/Ol 913/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 13 maja 2020 r. B. C. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z "[...]" r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej powstała w 73. roku życia. Ponadto organ I instancji wskazał, że nie został także spełniony warunek niepodejmowania zatrudnienia, ponieważ skarżąca w ostatnim czasie pobierała zasiłek stały. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ II Instancji", "organ odwoławczy") uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2010 r., sygn. akt 38/13, stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. ewentualnie 25. roku życia. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu. Ponadto organ odwoławczy nakazał organowi I Instancji ustalenie zakresu, częstotliwości i wymiaru godzinowego sprawowanej przez skarżącą opieki w kontekście możliwości wykonywania przez nią pracy zarobkowej. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ I instancji decyzją z dnia "[...]" r. ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, powtarzając w uzasadnieniu argumentację zawartą w pierwszej decyzji. Pismem z 29 czerwca 2021 r. Kolegium, do którego wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji, poinformowało skarżącą, że w sprawie nie występują – poza jedną - negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia, stanowił fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego. Pismem z 15 lipca 2021 r. skarżąca poinformowała Kolegium o złożeniu do MOPS oświadczenia o rezygnacji z przyznanego prawa do zasiłku stałego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie do pisma z 30 lipca 2021 r. dołączyła kopię decyzji organu I instancji z "[...]"r., uchylającą z dniem 1 lipca 2021 r. na wniosek strony decyzję z "[...]" r. przyznającą zasiłek stały. Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty w ten sposób, że w punkcie pierwszym odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2020 r do 30 czerwca 2021., a w punkcie drugim przyznało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. T. od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanej przez TK części. Następnie Kolegium wskazało, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Znaczny stopień niepełnosprawności ustalono do 30 września 2022 r. Opiekę nad niepełnosprawna matką sprawuje skarżąca, codziennie pomagając jej we wszystkich czynnościach. Opieka ta ma charakter stały, często również sprawowana jest w nocy. Na dzień wydania decyzji nie istniała już przesłanka negatywna, gdyż decyzja przyznająca skarżącej zasiłek stały została uchylona z dniem 1 lipca 2021 r. Odnosząc się do okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, organ II instancji wskazał na regulację zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (prawidłowo powinno być lit. a), która uniemożliwia pobieranie za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Zatem wnioskowane świadczenie należało przyznać od dnia następnego po ustaniu negatywnej przesłanki, tj. od dnia 1 lipca 2021 r. Datę końcową wypłaty świadczenia ustalono w oparciu o wskazany przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności okres na jaki wydano orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej. Skarżąca, reprezentowany przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części, w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 maja 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia za okres od dnia 1 maja 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podkreśliła, że z art. 37 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek stały nie przysługuje. Z poglądu wypracowanego przez doktrynę wynika, iż w sytuacji nabycia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w czasie pobierania zasiłku stałego organ musi uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek. Już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być traktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego i nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Również wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 maja 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od 1 lipca 2021 r., gdyż od tego momentu skarżąca nie pobiera już zasiłku stałego, zatem ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia. Skarżąca ani w odwołaniu od pierwszej decyzji organu I instancji, ani w sporządzonym przez pełnomocnika odwołaniu od drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej nie podnosiła kwestii rezygnacji z zasiłku stałego. Dopiero po poinformowaniu jej przez organ odwoławczy w piśmie z 29 czerwca 2021 r., że jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie zasiłku stałego, złożyła wniosek o uchylenie decyzji zasiłkowej od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Po wydaniu przez MOPS decyzji z dnia "[...]" r., uchylającej z dniem 1 lipca 2021 r. na wniosek strony decyzję z "[...]"r. przyznającą zasiłek stały., skarżąca nie odwołała się od niej, mimo że prawo do zasiłku stałego uchylone zostało z dniem 1 lipca 2021 r., a nie jak wnosiła skarżąca – od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem wiąże stronę i organy. Kolegium odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za wcześniejszy okres uwzględniło treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 24 ust. 2 - 4 u.ś.r. W świetle tych unormowań skarżącej nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca jej prawo do zasiłku stałego na ten sam okres. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku stałego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Powoływany w skardze art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2020, poz.1876) stanowi m. in., że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek stały nie przysługuje. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w przypadku, gdy strona posiada uprawnienie do obydwu tych świadczeń, zasiłek stały nie powinien być przyznany, właśnie po to, aby zapobiec kumulatywnej wypłacie dwóch świadczeń. Skarżąca jednak w momencie przyznania jej zasiłku stałego nie miała ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i dlatego mogła uzyskać prawo do tego zasiłku. Wskazać jednak należy, że podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, (a nie ustawa o pomocy społecznej), które jednoznacznie wskazują, że przyznanie tego świadczenia jest niemożliwe jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, co oznacza, że dopóki uprawnienie do tego zasiłku jest realizowane, nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do zasiłku stałego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały pozwalało na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, od którego zasiłek stały już nie przysługiwał. Prawidłowo zatem organ II instancji świadczenie to przyznał od 1 lipca 2021 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia; jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku. W wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w CBOSA) NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, co organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uczynił i co spowodowało złożenie przez skarżącą stosownego wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Na marginesie wskazać należy, że wszczęcie przez organ odwoławczy postępowania nadzwyczajnego (wznowienie postępowania) po wniesieniu skargi pozostaje bez wpływu na postępowanie sądowe z rozpoznawanej sprawie, gdyż w świetle art. 56 p.p.s.a w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 4 października 2021 r., a postanowienie o wznowieniu postępowania organ wydał w dniu 3 listopada 2021r., zatem już po wniesieniu skargi. Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. na zgodny wniosek skarżącej i organu.