II SA/Ol 915/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na rozkaz personalny Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Rozkazem personalnym z "[...]" Dyrektor Zakładu Karnego w D. (dalej jako: Dyrektor ZK) stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego D. K. (dalej jako: skarżący) z dniem 15 lipca 2021 r. w związku z ostatecznym orzeczeniem przez komisję lekarska całkowitej niezdolności do służby. Pismem z 22 października 2021 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na Dyrektora ZK zarzucając, że zwlekał ze stwierdzeniem wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego w związku z ostatecznym orzeczeniem przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby z 29 kwietnia 2021 r., czym wyrządził mu szkodę materialną w kwocie 11770,75 złotych brutto według stanu na dzień 21 października 2021 r. i kwota ta rośnie o 950 złotych brutto miesięcznie i wniósł o zmianę rozkazu personalnego z "[...]" poprzez zmianę daty wygaśnięcia stosunku służbowego z dnia 15 lipca 2021 r. na dzień 20 maja 2021 r. Podał, że w orzeczeniu z 29 kwietnia 2021 r. komisja lekarska uznała go za trwale niezdolnego do służby, a także orzekła o jego inwalidztwie. Od orzeczenia tego się odwołał, ale tylko w części dotyczącej inwalidztwa. Natomiast otrzymał informację od Dyrektora ZK, że nie stwierdzi wygaśnięcia stosunku służbowego do czasu rozpatrzenia tego odwołania. Wskazał, że decyzją z "[...]" Dyrektor ZK obniżył jego dodatek służbowy o kwotę 950 złotych do kwoty 750 złotych. W dniu 23 lipca 2021 r. otrzymał rozkaz personalny z "[...]" stwierdzający wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 15 lipca 2021 r. W związku z tym złożył skargę do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., a także do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, ale w otrzymanych odpowiedziach główny zarzut uznano za bezzasadny. W związku z tym wniósł o rozpatrzenie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Podano, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzje administracyjne oraz akty wymienione w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozkaz personalny, który nie jest ani decyzją administracyjną, ani rozstrzygnięciem wymienionym w tym przepisie. Powołano się na treść art. 218 i 219 ustawy 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1064 ze zm., dalej jako: u.S.W.) wskazując, że z tych przepisów wynika, że rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego odwołanie do organu wyższego stopnia. Rozkaz personalny stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym. Podniesiono ponadto, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego po tym terminie i bezpośrednio do Sądu, wbrew obowiązkowi wniesienia skargi za pośrednictwem organu, którego rozstrzygnięcia dotyczy skarga. W piśmie z 30 listopada 2021 r. skarżący wskazał, że kontrola rozkazów personalnych przez sądy administracyjne jest możliwa i bezdyskusyjna. Podał, że rozkaz personalny jest aktem, od którego - z mocy ustawy - odwołanie nie przysługuje. Zatem ma tu zastosowanie art. 53 § 2a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że skargę można wnieść w każdym czasie. Dodatkowo wskazał, że w rozkazie personalnym z "[...]" nie znalazło się pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego i zmylony tym uchybieniem wnosił skargi na postępowanie organu do jego przełożonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. W myśl art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Niezbędne jest ustalenie, czy zaskarżony rozkaz personalny podlega kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy u.S.W. W rozdziale 20 u.S.W. określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Z przepisów tych wynika, iż nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część spraw, mimo że dotyczą stosunku służbowego, poddane zostały orzekaniu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zaś niektóre ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Jak wynika z treści art. 217 ust. 2 u.S.W. przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie art. 217 ust. 1 u.S.W. sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Jednakże w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różny tryb załatwiania spraw służbowych, a w związku z tym także różny tryb zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach. I tak art. 218 ust. 1 i 2 u.S.W. stanowi, że sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy k.p.a. (art. 218 ust. 4 u.S.W.). Przy czym art. 218 ust. 5 u.S.W. wyraźnie stanowi, że od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 218 ust. 4 i 5 u.S.W.). Z kolei sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 1 i 3 u.S.W.). Formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 219 ust. 2 u.S.W.). Rozkaz personalny jest wykonalny z dniem w nim określonym. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje (art. 219 ust. 3 u.S.W.). Zgodnie zaś z art. 220 u.S.W. spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Należy zatem stwierdzić, że droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 220 u.S.W. i jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej. W związku z tym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) należy uznać jedynie rozstrzygnięcia określone w art. 218 ust. 1 u.S.W. Ustawodawca określił bowiem ogólne zasady i wyjątki w zakresie drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2011r. w sprawie sygn. akt I OSK 928/11, postanowienie NSA z 16 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 205/12, dostępne w Internecie). Sprawy z zakresu wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej nie zostały wskazane w art. 218 ust. 1 u.S.W. jako podlegające kognicji sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1382/11, dostępny w Internecie) podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. W związku z tym stwierdzić należy, że skarga na rozkaz personalny stwierdzający wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej jest nieodpuszczalna. Skarżącemu należy ponadto wyjaśnić, że zupełnie poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostają roszczenia odszkodowawcze. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sporów cywilnoprawnych, czy też z zakresu prawa pracy, lecz kontroluje legalność aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia.