II SA/Ol 92/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Hanna Raszkowska (spr.) Katarzyna Matczak Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 30 marca 2005 roku nr XXXIII/ 2167 05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym I. stwierdza nieważność par 4 ust. 2 i 3 i par. 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 30 marca 2005 roku nr XXXIII/ 216/05; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w par. 4 ust. 2 i 3 i par 7 ust. 2 nie może być wykonana. Uchwałą Nr XXXIII/216/05 Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 30 marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.), uchwalony został regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Barczewo. W złożonej skardze Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały Nr XXXIII/216/05 Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 30 marca 2005 r., zarzucając obrazę art. 90b ust. l i 2 oraz art. 90d ust. 7, 8, 9 i 10 ustawy o systemie oświaty, gdyż zaskarżone regulacje wbrew przepisom tej ustawy ograniczają możliwość uzyskania stypendium w stosunku do uregulowań ustawowych i pozbawiają prawa do uzyskania pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria ustawowe do otrzymania tego świadczenia, a tym samym wprowadzają niedozwolone ograniczenia podmiotowe. W uzasadnieniu podano, że § 4 ust. 2 zaskarżonego regulaminu narusza art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty przewiduje bowiem, że wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia i ogranicza wysokość tego stypendium do kwoty 53,76 zł. Pozbawia to uprawnionych uczniów możliwości uzyskania stypendium w najwyższym przewidzianym w ustawie wymiarze, zawężając tym samym przedział wskazany w ustawie. Przepis § 4 ust. 3 pozbawia prawa do uzyskania pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria uprawniające ich do skorzystania ze stypendium, gdy znajdą się uczniowie o niższych dochodach w oparciu o tzw. "uznanie administracyjne", którego nie przewiduje ustawa o systemie oświaty. Wprowadzenie pojęcia "najniższych dochodów" zmierza do obejścia przepisów tej ustawy, wypaczając jej cel. Natomiast § 7 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, uzależniający okres pobierania stypendium od dochodu na osobę w rodzinie ucznia, narusza art. 90d ust. l ustawy o systemie oświaty. Kwestionowany przepis ogranicza bowiem okres pobierania stypendium szkolnego maksymalnie do pięciu miesięcy przy najniższych dochodach ucznia, zaś art. 90d ust. l powołanej ustawy przewiduje możliwość przyznawania stypendium szkolnego na okres nawet do dziesięciu miesięcy. Prokurator wskazał, że zwrócił się do Rady Miejskiej w Barczewie o zmianę zakwestionowanych przepisów regulaminu, jednakże organ gminy stwierdził bezcelowość wprowadzenia zmian z uwagi na sytuację finansową gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barczewie wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że zakwestionowane zapisy § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały mieszczą się w granicach określonych przez art. 90d ust. 7, 9 i 10 ustawy o systemie oświaty. Rada podniosła ponadto, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałami Rady Miejskiej w Barczewie: nr XLI/254/05 z dnia 7 listopada 2005 r., w której wydłużono okres pobierania stypendium i nr XLII/257/05 z dnia 21 listopada 2005 r., zwiększającej kwoty stypendiów szkolnych. Zmiany spowodowane były zwiększeniem środków finansowych gminy na ten cel. Podniosła również, że zaskarżona uchwała i dokonane w niej zmiany nie budziły wątpliwości Wojewody Warmińsko -Mazurskiego i zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Sytuacja finansowa gminy nie pozwala na przeznaczenie dodatkowych środków na ten cel. Rada dodała ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przekazanie gminie nowych zadań wymaga zapewnienia środków finansowych na ich realizację. Pismem procesowym z dnia 10 marca 2006 r. Prokurator Okręgowy w Olsztynie objął zarzutami skargi również uchwały Rady Miejskiej w Barczewie: nr XLI/254/05 z dnia 7 listopada 2005 r. i nr XLII/257/05 z dnia 21 listopada 2005 r., podając, że przepisy te są również sprzeczne z regulacjami ustawowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie są przepisy § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały Nr XXXIII/216/05 Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 30 marca 2005 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia i określona jest w tabeli wysokości stypendium. Przewiduje ona, że jeżeli wysokości dochodu wynosi 25 % dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium szkolne, określonego w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, stypendium wynosi 120 % ustawowej minimalnej miesięcznej stawki stypendium szkolnego, jeżeli dochód ten mieści się w granicach od 25 do 60 % lub od 60 do 100 % - stypendium wynosi odpowiednio 110 lub 100 % tej stawki. W § 4 ust. 3 przewidziano, że w pierwszej kolejności stypendia przyznawane są uczniom o najniższych ( dochodach w rodzinie. Natomiast w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że stypendium szkolne jest przyznawane na czas określony w danym roku szkolnym, zaś okres pobierania stypendium wynosi odpowiednio pięć, trzy lub jeden miesiąc, jeżeli wysokość dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium na osobę w rodzinie ucznia wynosi: do 25 %, od 25 do 60 % i od 60 do 100 %. Analizując powołane regulacje Sąd uznał, że zasadny jest zarzut ich niezgodności z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.). Nie budzi wątpliwości, że akt wykonawczy nie może modyfikować treści ustawy, lecz jedynie ją uszczegóławiać w granicach zakreślonych ustawowym upoważnieniem. Musi on być zgodny z ustawą, którą wykonuje. Żaden akt prawa miejscowego nie jest stanowiony samoistnie, lecz wymaga ustawowej podstawy, o czym przesądza art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Delegacja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu zawarta jest w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. l, formę, w jakiej udziela stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Ustawodawca, nakładając na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, określił zatem jego treść, obligując radę gminy do uregulowania zasad i trybu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Z postanowień cytowanego przepisu nie wynika natomiast, aby organ stanowiący gminy został uprawniony do obniżenia ustawowej górnej granicy wysokości stypendium szkolnego i okresu pobierania tego świadczenia oraz do ustalenia sztywnych ram i uzależnienia wysokości i okresu, na jaki to uprawnienie może być przyznane, od dochodu na osobę w rodzinie uprawnionego ucznia. Rada nie ma również ustawowej legitymacji do tworzenia jakichkolwiek kryteriów prowadzących do gradacji ustawowego prawa do otrzymania stypendium szkolnego od stopnia zamożności uprawnionych uczniów. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o systemie oświaty (art. 90d ust. 7, 9 i 10). Wskazane przepisy określają wysokość dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie ucznia, która uprawnia go do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego (art. 90d ust. 7), granice wysokości tego stypendium - nie mniej niż 80 % i nie więcej niż 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255, z późn. zm.) - ust. 9 art. 90d - oraz okres, na który może być przyznane to świadczenie - nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym (ust. 10). Wbrew stanowisku Rady Miejskiej regulacje te nie stanowią delegacji dla organu gminy do ustalenia w granicach przez te przepisy zakreślonych, innych (niższych) limitów kwoty stypendium szkolnego i okresu, na który może ono być przyznane oraz przyznawania pierwszeństwa do uzyskania tego świadczenia uczniom o najniższym dochodzie na osobę w rodzinie. Delegacji takiej, jak już wyżej stwierdzono, nie przewiduje również art. 90f ustawy o systemie oświaty. Kwestie wysokości i okresu czasu, na jaki może być przyznane stypendium szkolne w zależności od sytuacji, w jakiej znajdują się poszczególni uprawnieniu uczniowie, rozstrzygane są w decyzji administracyjnej wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 90n ust. l ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wprowadzenie zapisów § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały przekracza uprawnienia rady gminy określone w powołanym art. 90f ustawy o systemie oświaty. Należy też podnieść, że ustawodawca nie uprawnił organu gminy w powołanym wyżej art. 90f do modyfikowania ustawowych regulacji dotyczących stypendiów szkolnych w zależności od wysokości środków finansowych będących w dyspozycji danej gminy. Kwestia zapewnienia środków na realizację zadań określonych w ustawie o systemie oświaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały z dnia 30 marca 2005 r. wykazała, że zostały podjęte z naruszeniem kompetencji przyznanej Radzie Miejskiej w tym zakresie, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności tych przepisów. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 (OSS 1998 r., nr 3, póz. 79), "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie rozpatrywał zmiany przepisu § 4 ust. 2 wprowadzonej uchwałą Rady Miejskiej w Barczewie nr XLI/254/05 z dnia 7 listopada 2005 r. i zmiany § 7 ust. 2 uchwałą nr XLII/257/05 z dnia 21 listopada 2005 r., gdyż odnośnie do tych regulacji nie został zachowany przez skarżącego przewidziany w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U..Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała w tych przepisach nie może być wykonana. 7