II SA/Ol 92/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2005 r. nr "[...]" w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2006 r., w ten sposób że pkt l uzyskuje nowe brzmienie o treści "stwierdza nieważność § 4 ust 2 i 3, i § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2005 r. nr "[...]", § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 7 listopada 2005 r. nr "[...]", § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 listopada 2005 r. nr "[...]", a pkt II otrzymuje brzmienie "stwierdza że zaskarżone uchwały paragrafach wymienionych w pkt l wyroku nie mogą być wykonane". WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.), uchwalony został regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy B. Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 7 listopada 2005 r. Nr "[...]" zmieniono § 7 ust. 2 cytowanej wyżej uchwały a uchwałą z dnia 21 listopada 2005 r. Nr "[...]" zmieniono § 4 ust 2 tej uchwały. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 i 3 oraz § 7 ust. 2 uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia 30 marca 2005 r., zarzucając obrazę art. 90b ust. 1 i 2 oraz art. 90 d ust. 7, 8, 9 i 10 ustawy o systemie oświaty, gdyż zaskarżone regulacje wbrew przepisom tej ustawy ograniczają możliwość uzyskania stypendium w stosunku do uregulowań ustawowych i pozbawiają prawa do uzyskania pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria ustawowe do otrzymania tego świadczenia, a tym samym wprowadzają niedozwolone ograniczenia podmiotowe. Pismem procesowym z dnia 10 marca 2006 r. Prokurator Okręgowy objął zarzutami skargi również uchwały Rady Miejskiej w B.: nr "[...]" z dnia 7 listopada 2005 r. w zakresie § 7 ust. 2 i nr "[...]" z dnia 21 listopada 2005 r. w zakresie § 4 ust. 2. W uzasadnieniu wniosku podał, że kwestionowany zapis § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. nr "[...]" z dnia 7 listopada 2005 r. pozostaje w sprzeczności z art. 90 d ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.Nr 256, póz. 2572 z 2004 r.) bowiem okres pobierania stypendium uzależniony jest - zgodnie z tym zapisem - od dochodu na osobę w rodzinie ucznia i wynosi w roku szkolnym 4, 6, 9 miesięcy. Przepis natomiast stanowi, że stypendium przyznawane jest na okres nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym. Kwestionowany zapis uchwały nr "[...]" z dnia 21 listopada 2005 r. w § 4 ust. 2 wskazuje, że wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia i określona jest w tabeli. Zapis ten pozbawia uczniów spełniających kryteria do przyznania pomocy, możliwości uzyskania stypendium w najwyższym wymiarze i jest niezgodny z art. 90 d ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność § 4 ust.2 i 3 i § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 30 marca 2005 r. nr "[...]". W punkcie II wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 4 ust .2 i 3 i § 7 ust. 2 nie może być wykonana. Pismem z dnia 9 maja 2006 r. Prokurator Okręgowy wniósł o uzupełnienie powyższego wyroku poprzez orzeczenie co do całości skargi, a więc również co do uchwał Rady Miejskiej w B. nr "[...]" z dnia 7 listopada 2005 r. w zakresie § 7 ust. 2 i nr "[...]" z dnia 21 listopada 2005 r. w zakresie § 4 ust. 2. W uzasadnieniu wniosku podał, że w piśmie z dnia 10 marca 2006 r. objął zarzutami skargi i jej wnioskiem również powyższe uchwały co nie znalazło odzwierciedlenia w wyroku sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, póz. 1270 ze zmianami) strona może w ciągu 14 dni od doręczenia wyroku z urzędu zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi. Wniosek Prokuratora złożony został w przewidzianym prawem terminie. W przedmiotowej sprawie sąd nie orzekł o żądaniu Prokuratora w zakresie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B.: nr "[...]" z dnia 7 listopada 2005 r. i § 4 ust. 2 uchwały nr "[...]" z dnia 21 listopada 2005 r. Istniały więc przesłanki formalne do uzupełnienia wyroku. Odnosząc się do treści zaskarżonych uchwał i zarzutów Prokuratora należy przypomnieć, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie są przepisy § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B.: nr "[...]" z dnia 7 listopada 2005 r. i § 4 ust. 2 uchwały nr "[...]" z dnia 21 listopada 2005 r. Zgodnie z § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia i określona jest w tabeli wysokości stypendium. Przewiduje ona, że jeżeli wysokość dochodu wynosi 25 % dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium szkolne, określonego w art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, stypendium wynosi 141 % ustawowej minimalnej miesięcznej stawki stypendium szkolnego, jeżeli dochód ten mieści się w granicach od 25 do 60 % lub od 60 do 100 % - stypendium wynosi odpowiednio 125 lub 115 % tej stawki. Natomiast w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że stypendium szkolne jest przyznawane na czas określony w danym roku szkolnym, zaś okres pobierania stypendium wynosi odpowiednio cztery, sześć, dziewięć miesięcy, jeżeli wysokość dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium na osobę w rodzinie ucznia wynosi: do 25 %, od 25 do 60 % i od 60 do 100%. Analizując powołane regulacje Sąd uznał, że zasadny jest zarzut ich niezgodności z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572, z późn. zm.). Nie budzi wątpliwości, że akt wykonawczy nie może modyfikować treści ustawy, lecz jedynie ją uszczegóławiać w granicach zakreślonych ustawowym upoważnieniem. Musi on być zgodny z ustawą, którą wykonuje. Żaden akt prawa miejscowego nie jest stanowiony samoistnie, lecz wymaga ustawowej podstawy, o czym przesądza art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Delegacja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu zawarta jest w art. 90 f ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1, formę, w jakiej udziela stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Ustawodawca, nakładając na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, określił zatem jego treść, obligując radę gminy do uregulowania zasad i trybu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Z postanowień cytowanego przepisu nie wynika natomiast, aby organ stanowiący gminy został uprawniony do obniżenia ustawowej górnej granicy wysokości stypendium szkolnego i okresu pobierania tego świadczenia oraz do ustalenia sztywnych ram i uzależnienia wysokości i okresu, na jaki to uprawnienie może być przyznane, od dochodu na osobę w rodzinie uprawnionego ucznia. Rada nie ma również ustawowej legitymacji do tworzenia jakichkolwiek kryteriów prowadzących do gradacji ustawowego prawa do otrzymania stypendium szkolnego od stopnia zamożności uprawnionych uczniów. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o systemie oświaty (art. 90 d ust. 7, 9 i 10). Wskazane przepisy określają wysokość dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie ucznia, która uprawnia go do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego (art. 90 d ust. 7), granice wysokości tego stypendium - nie mniej niż 80 % i nie więcej niż 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255, z późn. zm.) - ust. 9 art. 90 d - oraz okres, na który może być przyznane to świadczenie - nie dłuższy niż od września do czerwca w danym roku szkolnym, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych - na okres nie dłuższy niż od października do czerwca w danym roku szkolnym (ust. 10). Wbrew stanowisku Rady Miejskiej regulacje te nie stanowią delegacji dla organu gminy do ustalenia w granicach przez te przepisy zakreślonych, innych (niższych) limitów kwoty stypendium szkolnego i okresu, na który może ono być przyznane oraz przyznawania pierwszeństwa do uzyskania tego świadczenia uczniom o najniższym dochodzie na osobę w rodzinie. Delegacji takiej, jak już wyżej stwierdzono, nie przewiduje również art. 90 f ustawy o systemie oświaty. Kwestie wysokości i okresu czasu, na jaki może być przyznane stypendium szkolne w zależności od sytuacji, w jakiej znajdują się poszczególni uprawnieniu uczniowie, rozstrzygane są w decyzji administracyjnej wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 90 n ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wprowadzenie zapisów w § 7 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B.: nr "[...]" z dnia 7 listopada 2005 r. i w § 4 ust. 2 uchwały nr "[...]" z dnia 21 listopada 2005 r. przekracza uprawnienia rady gminy określone w powołanym art. 90 f ustawy o systemie oświaty. Należy też podnieść, że ustawodawca nie uprawnił organu gminy w powołanym wyżej art. 90 f do modyfikowania ustawowych regulacji dotyczących stypendiów szkolnych w zależności od wysokości środków finansowych będących w dyspozycji danej gminy. Kwestia zapewnienia środków na realizację zadań określonych w ustawie o systemie oświaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów § 4 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 zaskarżonych uchwał wykazała, że zostały podjęte z naruszeniem kompetencji przyznanej Radzie Miejskiej w tym zakresie, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności tych przepisów. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 (OSS 1998 r., nr 3, póz. 79), "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 4 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 zaskarżonych uchwał. 2 mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone uchwały w paragrafach wymienionych w pkt l wyroku nie mogą być wykonane.