II SA/Ol 922/21

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przywrócenia zapisów wieczysto-księgowych I. oddala skargę; II. zwraca skarżącemu nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 120,25 zł (sto dwadzieścia złotych dwadzieścia pięć groszy). Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. G.G. (dalej jako: "skarżący") oraz jego brat S.G., będący spadkobiercami A.G., wystąpili do Prezydenta Olsztyna o zwrot nieruchomości położonych w O. przy ulicach: [...]. W wyniku rozpoznania wniosku, po wcześniejszym wyłączeniu przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego Prezydenta Olsztyna od udziału w postępowaniu w sprawie i wyznaczeniu do prowadzenia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Starosty Giżyckiego, organ ten decyzją z 15 maja 2018 r. umorzył postępowanie wskazując, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie zostały wywłaszczone, dlatego wniosek skarżących winien być potraktowany jako wniosek o wydanie nieruchomości, w której to sprawie nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku. Na skutek rozpoznania odwołania skarżących Wojewoda Warmińsko - Mazurski decyzją z 12 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 668/18 oddalił skargę podzielając stanowisko organów zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 278/19, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie, jak też decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 12 lipca 2018 r. oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że organ I instancji powinien zwrócić się do skarżącego i jego brata o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z 24 kwietnia 2017 r. Dopiero bowiem po wyjaśnieniu faktycznej treści żądania możliwe będzie ustalenie, czy podanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po zwróceniu się przez organ do G.G. i S.G. o sprecyzowanie wniesionego wcześniej żądania, w piśmie z 24 listopada 2020 r. skarżący wraz z bratem oświadczył, że domagają się wyjaśnienia przyczyn pozbawienia ich jako spadkobierców możliwości zarządzania nieruchomościami, które zostały wykreślone z ewidencji gruntów i budynków oraz wyjaśnienia przyczyny pozbawienia ich tytułu własności w zapisach ksiąg wieczystych. Z kolei w piśmie z 24 czerwca 2021 r. skarżący wraz z bratem wskazał, że domaga się przywrócenia zapisów katastralnych i wieczystoksięgowych co do nieruchomości spadkowych po babci oraz opracowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacowanych strat poniesionych przez ich rodzinę. Pismem z 6 września 2021 r., znak GGN-III.6821.7.2017.C Prezydent Olsztyna (dalej jako: "organ I instancji", "Prezydent") poinformował skarżącego i jego brata, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wywłaszczone, lecz utracone w związku z II wojną światową. Przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z powodu braku decyzji o wywłaszczeniu wskazanych nieruchomości, nie ma podstaw do prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości czy zapłaty odszkodowania. Organ wyjaśnił, że roszczenie o wydanie, przywrócenie posiadania czy ustalenie komu przysługuje prawo do ww. nieruchomości, a także uzyskanie odszkodowania ma charakter cywilnoprawny i może być ewentualnie dochodzone przed sądem powszechnym. Natomiast na podstawie zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków nie można rozstrzygać prawa własności do nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków tylko rejestruje przedmiotowe prawa na podstawie dokumentów wydanych przez inne organy lub sądy powszechne. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, na powyższe pismo Skarżący wraz z bratem wnieśli odwołanie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Postanowieniem z 21 września 2021 r., nr WIN-III.7581.147.2021.JP Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżone pismo zawiera część koniecznych elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, jednak nie nosi znamion rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dlatego nie może być uznane za decyzję administracyjną. Pismo organu I instancji zawiera wyłącznie wyjaśnienia, a nie wiążące dla strony rozstrzygnięcia, dlatego nie można traktować go jako decyzji i tym samym nie można go zaskarżyć. Na to postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie szczegółowo opisując okoliczności sprawy i domagając się rozpatrzenia jego sprawy spadkowej. Wskazał, że Wojewoda nie dokonał analizy dokumentów w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Poza tym organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie Wojewody z 21 września 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle tego przepisu zauważyć należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji administracyjnej. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. II SA/Wa 598/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 3669/18, sygn. I OSK 3641/18, dostępne w CBOSA). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę rację należy przyznać organowi administracji publicznej, że pismo Prezydenta z 6 września 2021 r., od którego wniesiono odwołanie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., to jest postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco bądź też, w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia się elementy formalne tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego oraz zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 677/19, dostępny w CBOSA). Zauważyć należy, że pismo Prezydenta z 6 września 2021 r. zawiera jedynie wyjaśnienia w odpowiedzi na złożony wniosek przez skarżącego i jego brata, z których wynikało, że nieruchomości położone w O. przy ul. [...] nie zostały wywłaszczone, a utracone w związku z II wojną światową. Przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Nie została wydana żadna decyzja o wywłaszczeniu tych nieruchomości, zatem brak jest podstaw do prowadzenia administracyjnego postępowania w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości czy zapłaty odszkodowania. Wskazano nadto, że roszczenie o wydanie, przywrócenie posiadania czy też ustalenie komu przysługuje prawo własności do ww. nieruchomości oraz uzyskanie odszkodowania ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania. W tej sytuacji Wojewoda, zobligowany treścią art. 134 k.p.a., zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wskazać bowiem należy, że w świetle treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że strona może skorzystać z tego środka prawnego jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.