II SA/Ol 923/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia bez odszkodowania nieruchomości rolnej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 stycznia 2015 r. Wojewoda wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia "[...]". W rozstrzygnięciu objętym wnioskiem Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Gminy ze stycznia 1979 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej o powierzchni 10,30 ha, zapisanej w rejestrze ewidencji gruntów wsi A pod poz. 45, została wydana z naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Kolegium wydało decyzję w sprawie po tym jak Wojewoda uznał się niekompetentnym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy ze stycznia 1979 r. i postanowieniem przekazał sprawę do rozpoznania Kolegium. Decyzja wydana w dniu "[...]" była kontrolowana przez Sądy obu instancji, które nie stwierdziły jej nieważności z powodu braku właściwości organu do jej wydania. Właściwość Kolegium potwierdził nadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu rozstrzygającym spór kompetencyjny. Pismem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewoda wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że przed 1 kwietnia 2009 r. Kolegium było właściwe do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, co potwierdzały orzeczenia Sądów wydane w przedmiotowej sprawie. Jednak po dniu 1 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) właściwym w przedmiotowych sprawach jest wojewoda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję, będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z dniem 1 kwietnia 2009 r. nastąpiło wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji, jednak w sprawach, w których przed tym dniem Naczelny Sąd Administracyjny wskazał właściwość innego organu, będzie ona nadal obowiązująca. Właściwość Kolegium potwierdzona została postanowieniem NSA z 26 maja 2009 r. odrzucającym wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie II SA/Ol 38/07 milcząco zaaprobował właściwość rzeczową Kolegium, orzeczenie to jest prawomocne i wiąże Sądy oraz inne organy państwowe. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Wojewoda zarzucając naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 19 i 20 k.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W oparciu o powyższy zarzut Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda po opisaniu sprawy z historycznego punktu widzenia, stwierdził, że Kolegium było właściwe do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w świetle postanowienia NSA z dnia 26 maja 2009 r., mimo zmiany przepisów o właściwości. Kolegium nie pozostawało natomiast właściwe do rozpoznania wniosku Wojewody z 30 stycznia 2015r., gdyż zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji, w zakresie rozstrzygania o stwierdzenie nieważności decyzji na nowy organ, który zyskał swe uprawnienia na skutek zmiany przepisów. Dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku Wojewody z 30 stycznia 2015 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując, że był organem właściwym do rozpoznania wniosku Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami prawa. W dniu 30 stycznia 2015 r. Wojewoda złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z "[...]". Rozstrzygnięcie Kolegium z "[...]" stwierdzające o tym, że decyzja Naczelnika Gminy ze stycznia 1979 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, nieruchomości rolnej we wsi Żabiny została wydana z naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności nie było pierwszą decyzją wydaną w tej sprawie przez Kolegium w A. Wcześniej, bo w dniu 19 czerwca 2006 r. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia "[...]" (k – 47 akt administracyjnych). Ta decyzja Kolegium została utrzymana w mocy przez tenże organ w rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k – 58 akt administracyjnych), jednak na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie II SA/Ol 38/07 obie decyzje uchylono, a skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. w sprawie II OSK 952/07 (akta administracyjne k – 85 i 115). Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, że Sąd z urzędu brał pod uwagę przesłankę nieważności obu decyzji z 2006 r. polegającą na naruszeniu przepisów o właściwości, jednak takiego naruszenia nie stwierdził, nie stwierdził nieważności decyzji, które zostały uchylone z innych przyczyn. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym na jednym z etapów postępowania, że wyroki Sądów obu instancji zapadły przed dniem 1 kwietnia 2009 r. kiedy to na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nastąpiła zmiana właściwości organów. Nie można jednak zapominać o tym, że w sprawie tej orzekał raz jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny (I OW 184/08) z wniosku Kolegium o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (k – 134 akt administracyjnych). W sprawie tej co prawda Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek Kolegium jednak jednoznacznie wskazano na organ właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że Kolegium jest związane wyrokiem w sprawie II SA/Ol 38/07, w którym w istocie uznano właściwość SKO w Olsztynie do rozpoznania sprawy, a w takiej sytuacji niedopuszczalne jest wystąpienie do NSA, ze sporem kompetencyjnym ponieważ kwestia właściwości została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 38/07. Przypomnieć należy, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OW 184/08 zostało wydane w dniu 26 maja 2009 r., a więc prawie dwa miesiące po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było więc właściwym do wydania w dniu 26 sierpnia 2009 r. decyzji stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Gminy ze stycznia 1979 została wydana z naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Być może treść przywołanego wyżej przepisu prawa legła u podstaw zmiany stanowiska Wojewody, który w dniu 30 stycznia 2015 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia "[...]", by następnie w skardze z dnia 27 lipca 2015 r. zakwestionować właściwość Kolegium do rozstrzygania tej sprawy i wskazywać, że organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niezależnie jednak od tego, co było powodem zmiany stanowiska Wojewody stwierdzić należy, że również drugi jego pogląd jest błędny. Przywołane przez skarżącego postanowienie w sprawie I OW 85/10 dotyczyło wznowienia postępowania, które ma inny zakres i charakter niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie jest ono bowiem postępowaniem weryfikacyjnym, lecz zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne, dlatego też pogląd przedstawiony we wskazanym postanowieniu nie może mieć automatycznego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda formułując swój wniosek dotyczący właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pominął treść art. 157 § 1 k.p.a., który stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Treść przytoczonego przepisu jest oczywista i nigdy nie może prowadzić do wniosku, że minister może stwierdzić nieważność decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. w sprawie OPS 7/00 (ONSA i WSA z 2000 r., nr 4 poz. 139) stwierdził, że jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwy do stwierdzenia nieważności, jest ten organ, który wydał kwestionowaną decyzję. Potwierdzenie i rozwinięcie tego stanowiska nastąpiło w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie OPS 1/12 (ONSA i WSA z 2012r., nr 4 poz. 60 ), w której stwierdzono, że ustawodawca wyraźnie powiązał właściwość organów jakim jest minister i samorządowe kolegium odwoławcze w sprawie o stwierdzenie nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu więc na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw innemu organowi niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.