II SA/Ol 931/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków – niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 12 lipca 2011r. M. T., właścicielka działki nr "[...]", położonej w obrębie nr "[...]" miasta A, zwróciła się do Starosty o zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia podstawowej funkcji użytkowej budynku - położonego przy ul. A posadowionego na działce nr "[...]" - na funkcję mieszkalną. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta decyzją z dnia "[...]" wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr "[...]" dotyczącą funkcji użytkowej budynku położonego przy ul. A, oznaczonego identyfikatorem "[...]", stanowiące własność M. T., w ten sposób, że w miejsce podstawowej funkcji użytkowej budynku – inne niezamieszkalne, wpisano podstawową funkcję użytkową budynku – mieszkalne. Od tej decyzji pismem z dnia 26 sierpnia 2011r. odwołanie złożyła spółka A, wnosząc o jej zmianę i odmowę wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków, zmiany funkcji użytkowej przedmiotowego budynku lub uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółki A, stwierdzając, że podmiot ten nie posiada legitymacji do wniesienia rzeczonego środka odwoławczego, gdyż nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Wskazano przy tym, że zgodnie z § 46 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Odwołujący zaś nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o zmianę danych zawartych w operacie ewidencyjnym, tym samym nie może w ocenie organu skutecznie odwoływać się od decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Według organu podmiot ma interes prawny w danym postępowaniu jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje, uzasadnione treścią normy prawa materialnego, rzeczywiste powiązanie, którego zabrakło w niniejszej sprawie. Podniesiono również, że doręczenie spółce decyzji organu I instancji nie czyni jej automatycznie stroną rzeczonego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skargę na ww. postanowienie wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego jako nie posiadającego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; - naruszenie art. 28 kpa poprzez nie przyznanie skarżącemu przymiotu strony, pomimo, że skarżone postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego; - naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, jak również brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu; - naruszenie art. 15 kpa poprzez nie dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek nie rozpoznania przez organ II instancji odwołania skarżącego od rzeczonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przywołano uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. (sygn. akt: OPS 16/98;ONSA 1999/4 poz. 119), według której jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie interesu prawnego powinno więc nastąpić w ocenie skarżącej spółki w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. W ocenie skarżącego z uzasadnienia skarżonego postanowienia nie wynika, by organ II instancji w ogóle badał czy skarżący posiada interes prawny uzasadniający jego udział w niniejszy postępowaniu. W skardze jednoznacznie podkreślono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy interesu prawnego skarżącego, bowiem jest on właścicielem sąsiadujących względem działki numer "[...]", działek o nr "[...]", na których to gruntach spółka zamierza wybudować stację paliw płynnych. W związku z tym istnieje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia. Rezultat tego postępowania, w szczególności możliwość wybudowania stacji paliw, a także obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zależy od tego, czy zlokalizowany na działce sąsiedniej budynek M. T. będzie miał funkcję mieszkalną czy niemieszkalną. Strona skarżąca podkreśliła, że efekt postępowania w przedmiocie oddziaływania na środowisko planowanej stacji paliw będzie zupełnie odmienny, jeżeli na działce sąsiedniej znajdować się będzie budynek o funkcji mieszkalnej, podczas gdy dotychczas zlokalizowany tam budynek takiej funkcji nie miał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ dodał, że uzyskanie przez spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji oraz realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia stanowi interes faktyczny spółki i nie może powodować uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim trzeba podnieść, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (Komentarz do art. 134 Kpa, A. Wróbel; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przyznać trzeba w tym miejscu, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Jednakże na gruncie przedmiotowej sprawy zaistniała specyficzna sytuacja, która powoduje, że w ocenie sądu kwestionowane postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie jest sprzeczne z przepisami prawa i może się ostać w obrocie prawnym. W pierwszym rzędzie trzeba podnieść, że przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta w odmiennym stanie faktycznym od rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Na gruncie tamtej sprawy, będącej przedmiotem orzekania przez NSA, Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu wniosku Urzędu Miasta i Gminy wydał w dniu 31 lipca 1997 r. decyzję, którą na podstawie art. 8 ust. 1 i 3, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach odmówił zezwolenia na dokonanie proponowanego podziału nieruchomości, polegającego na wydzieleniu i sprzedaży działki nr "[...]". Decyzja, o jakiej mowa, doręczona została Urzędowi Miasta i Gminy oraz przesłano ją do wiadomości Urzędowi Rejonowemu i skarżącemu, który ubiegał się o nabycie części działki Nr "[...]". Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie, podnosząc, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 5 lutego 1998 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że odwołujący się nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postanowienie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że wydzierżawia od Gminy działkę gruntu położoną na terenie przymurza i chce ją nabyć na własność, bądź otrzymać w użytkowanie wieczyste. Gmina wyraziła na to zgodę lecz nie może dokonać wydzielenia tejże działki w sposób określony prawem z uwagi na negatywne stanowisko Konserwatora Zabytków. Ewidentnie w przedstawionym stanie faktycznym sprawy niezbędne było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w toku II instancji, mające na celu zbadanie zaistnienia interesu prawnego odwołującego, a co za tym idzie weryfikacja jego statusu strony. Opisane okoliczności wskazują, że odwołujący mógł dysponować realnym zindywidualizowanym interesem prawnym mającym odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy nawet bez wnikliwej analizy trzeba dojść do wniosku, że skarżąca spółka takim interes prawnym nie dysponowała w niniejszej sprawie. Przedmiotem bowiem postępowania administracyjnego była zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia podstawowej funkcji użytkowej budynku - położonego przy ul. A posadowionego na działce nr "[...]", będącego własnością M. T. - na funkcję mieszkalną. Stosownie zaś do § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 01, Nr 38, poz. 454) dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zgodnie natomiast z § 10 tego rozporządzenia ewidencja obejmuje: dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadkach braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Odpowiednio zaś do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane dotyczące: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Warto wspomnieć jeszcze o § 49 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia: organy podatkowe – w wypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego; wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego – w wypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych; właściwe miejscowo jednostki statystyki publicznej – w wypadku zmian w cechach adresowych nieruchomości oraz dopisywania i wykreślania budynków; osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona. Treść tych przepisów wskazuje jednoznacznie, że skarżąca spółka nie była stroną postępowania w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, gdyż w przypadku zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej funkcji użytkowej budynku położonego w A przy ul. A, na działce nr "[...]", nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych zakreślonych przywołanymi wyżej regulacjami prawnymi. Kwestionowana przez spółkę decyzja organu I instancji nie musiała być nawet jej doręczana, samo jednak doręczenie tego rozstrzygnięcia absolutnie nie przesądziło o przyznaniu skarżącej statusu strony w tym postępowaniu. Powoływanie się zaś w skardze na to, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy interesu prawnego skarżącego, bowiem jest on właścicielem sąsiadujących względem działki numer "[...]", działek o nr "[...]", na których to gruntach spółka zamierza wybudować stację paliw płynnych, w związku z czym istnieje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, może świadczyć jedynie o interesie faktycznym spółki A w rzeczonej sprawie. Ewidentne wykluczenie – już tylko po wstępnej analizie - statusu strony tej spółki w postępowaniu w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, uczyniło bezzasadnym prowadzenie postępowania w II instancji w celu weryfikacji tej rozstrzygniętej już kwestii. Tym samym jako bezzasadne trzeba określić zarzuty skarżącej co do naruszenia określonych w skardze przepisów kpa. Warto w tym miejscu przywołać jeszcze fragment wspomnianej już uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. (OPS 16/98), gdzie podniesiono, że należy uznać za przekonującą podawaną w piśmiennictwie egzemplifikację przypadków, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego (badania jego dopuszczalności) można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 kpa i tym samym są powody do wydania na podstawie przywołanego przepisu stosownego postanowienia. Warto również dodać w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 10 marca 2009r., II OSK 316/08, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. Dopiero w takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Reasumując, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka nie dysponowała walorem strony rzeczonego postępowania administracyjnego przez co bezcelowe było prowadzenie postępowania wyjaśniającego w II instancji w celu ustalenia jej rzekomego interesu prawnego w sprawie. To zaś przekonuje, że postanowienie organu o niedopuszczalności odwołania jest zasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.