II SA/Ol 932/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie regulaminu wynagradzania w roku 2005 nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat w "[...]" I. Stwierdza nieważność § 21 ust. 2 i § 34 załącznika nr l do uchwały Rady Powiatu nr "[...]" z dnia "[...]" roku w sprawie regulaminu wynagradzania w roku 2005 nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat w "[...]"; II. Orzeka, że uchwała w części opisanej w punkcie I wyroku nie może być wykonana. Uchwałą Nr "[...]" Rady Powiatu w E. z dnia "[...]" r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) w związku z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1989 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592, z późn. zm.), uchwalony został regulamin wynagradzania w roku 2005 nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat w E. W złożonej w dniu 28 października 2005 r. skardze Wojewoda, działając na podstawie art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 2 załącznika do uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Rady Powiatu w E. w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania w roku 2005 nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Powiat w E. Z treści art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 35 ust. 2 a i ust. 3 Karty Nauczyciela organ wywiódł, że Rada Powiatu w E. nie została upoważniona do ustalania wysokości wynagrodzenia nauczycieli, w tym różnicowania dodatku z tytułu zastępstwa doraźnego sprawowanego za nieobecnego nauczyciela, w zależności od prowadzenia zajęć niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w E. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że regulamin obowiązywał wyłącznie w 2005 r., wobec czego postępowanie sądowe dotyczące aktu nieobowiązującego jest bezprzedmiotowe. Podniosła ponadto, że art. 35 ust. 2 a i ust. 3 w związku z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wskazują, że szczególne warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnego zastępstwa określa organ prowadzący szkołę w drodze regulaminu. W pojęciu "szczególne warunki obliczania i wypłacania" mieści się prawo pozwalające na ustalenie ograniczenia prawa nauczyciela do wypłaty za godziny doraźnych zastępstw, co wynika z art. 35 ust. 2 a Karty Nauczyciela. Powyższe oznacza, że jeżeli nawet godzina z tytułu zajęć jest przydzielona, ale nie zrealizowana, to wynagrodzenie nie należy się. Do tego odnosi się zaskarżony § 21 ust. 2 załącznika Nr l do uchwały. Wynagrodzenie za godziny zastępstw doraźnych wypłaca się więc o ile zostały faktyczne zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika również, że sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 81 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592, z późn. zm.) po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. l, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego. Natomiast Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2), zaś § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowało terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zatem w aktualnym stanie prawnym nie można wyprowadzać przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z przepisu art. 35 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368, z późn. zm.), który utracił moc z dniem l stycznia 2004 r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził taki pogląd w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, nie publikowany, i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przechodząc do oceny zgodności z prawem § 21 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu w E. z dnia "[...]" r., Sąd uznał, że zasadny jest zarzut jego niezgodności z regulacją ustawową. Zaskarżony przepis stanowi, że wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa ustala się, z zastrzeżeniem pkt 3 w sposób określony w pkt l, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa realizowane były zajęcia zgodne z planem i programem nauczania danej klasy. Zgodnie z art. 35 ust. 2 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (ust. 3). Cytowany przepis przesądza kwestię uprawnienia nauczyciela do wynagrodzenia za wszystkie przepracowane godziny doraźnych zastępstw. Ustawodawca nie upoważnił natomiast jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym szkołę do ustanowienia jakiegokolwiek ograniczenia w tym zakresie. Zatem § 21 ust. 2 regulaminu wynagradzania nauczycieli wprowadzający dodatkowy warunek - prowadzenie zajęć zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, od spełnienia którego uzależniona została wypłata wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Błędne jest zatem stanowisko Rady Powiatu w E., że z treści art. 35 ust. 2 a i ust. 3 Karty Nauczyciela wynika możliwość ustanowienia ograniczenia prawa nauczyciela do wypłaty wynagrodzenia za godziny doraźnych zajęć. Jak już wyżej stwierdzono, regulacja ta nie zawiera upoważnienia do stanowienia jakichkolwiek ograniczeń lub warunków w tym zakresie. Ponadto wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, z treści kwestionowanego § 21 ust. 2 nie wynika, że wypłatę należnego wynagrodzenia uzależniono wyłącznie od faktycznego zrealizowania zastępstwa, lecz zgodnie z tą regulacją wypłata wynagrodzenia za godzinę doraźnego zastępstwa jest należna, jeżeli zajęcia zrealizowano zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy. Należy również stwierdzić, że zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli podjęty na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa, jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd w niniejszej sprawie, że regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Nie można uwzględnić argumentacji, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę, która w dacie orzekania przez sąd nie obowiązuje, jest bezprzedmiotowe. Przede wszystkim wskazać należy, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, co oznacza, że zaskarżony akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Zatem uchylenie lub zmiana aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli zaskarżony akt mógł być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie lub zmianę. Ponadto, stosownie do art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Jak wynika z przytoczonej wyżej podstawy prawnej zaskarżonej uchwały została ona podjęta m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela oraz art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. W § 3.4 regulaminu zapisano, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w E. z mocą obowiązującą od dnia l stycznia 2005 r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli, ustalany w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę będącą jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to należy wskazać na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPS 7/01 (ONSA z 2002 r. nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in., że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, póz. 357, z późn. zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, OSS z 2002 r. Nr l, póz. 19, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r., sygn. I PZP 7/04 (Wspólnota z 2004 r. Nr 23, póz. 54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Powiat w E., jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnym charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy nagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach, kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483). Przyjęcie, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 42 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718, z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Warunkiem niezbędnym wejścia takiego aktu w życie jest zatem jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718 i z 2001 r. Nr 46, póz. 499). Zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Rada Powiatu w E. nie uznała uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia, mimo że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane przepisy prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenia prawa. Za takie należy uznać zawarcie w załączniku do zaskarżonej uchwały regulacji sprzecznej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie przyjmuje się, że "każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 340 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464 i powołana tam literatura). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 21 ust. 2 oraz § 34 załącznika Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) stwierdził nieważność § 21 ust. 2 oraz § 34 załącznika Nr l do uchwały Rady Powiatu w E. nr "[...]" z dnia "[...]" r., jako niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.