II SA/Ol 94/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Decyzją z [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "organ I instancji"), odmówiono przyznania K. S. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią D. P. Powodem odmowy przyznania świadczenia była niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności oraz ustalenie daty powstania znacznego stopnia niepełnosprawności od 1 września 2015 r., zatem po ukończeniu przez osobę niepełnosprawną 25. roku życia, co w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji") uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, polecając uzupełnienie stanu faktycznego o ustalenia dotyczące stanu zdrowia córek osoby niepełnosprawnej w kontekście posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz możliwości sprawowania przez nie opieki nad matką. Dodatkowo organ odwoławczy polecił ustalenie, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) pracy zarobkowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki oraz jaki jest szczegółowy zakres tej opieki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując na niespełnienie przesłanek do jego przyznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że D. P. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawna ma dwie dorosłe córki, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedna z nich opiekuje się całodobowo niepełnosprawnym 6-letnim synem, a druga pozostaje w konflikcie zarówno z matką, jak i siostrą i nie utrzymuje z nimi żadnych relacji. D. P. mieszka samotnie, jest po leczeniu onkologicznym, cierpi na nadciśnienie, migotanie przedsionków, ból kolan i głuchotę na jedno ucho. Nie jest osobą leżącą. Opiekę nad nią sprawuje skarżąca będąca jej wnuczką, która jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP. Odwiedza babcię co drugi dzień lub codziennie, pozostaje z nią także w kontakcie telefonicznym. Podczas pobytu wykonuje wszystkie niezbędne czynności, takie jak przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pomoc w czynnościach higienicznych, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, wychodzenie na spacer oraz uczestniczenie w wizytach lekarskich. Wizyty w mieszkaniu babci zajmują 10-11 godzin. W opiece nad babcią wspomaga ją konkubent, z którym wspólnie wychowują roczną córkę. Do 1 sierpnia 2021 r. do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona była córka osoby wymagającej opieki – D. K., zamieszkująca z nią w tym samym budynku, ale w innym lokalu, jednak na jej wniosek świadczenie to zostało uchylone decyzją z [...] r. Kolegium uznało, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie odbiega znacząco od zakresu opieki jaką wspierają się członkowie przeciętnej rodziny i nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. W ocenie organu skarżąca i tak nie podjęłaby zatrudnienia, gdyż sprawuje opiekę nad roczną córka, która nie uczęszcza do żłobka, a ojciec dziecka pracuje. Zatem brak jest związku przyczynowego między koniecznością świadczenia opieki nad babcią a niepodejmowaniem zatrudnienia. Jako kolejną podstawę odmowy przyznania świadczenia organ II instancji wskazał okoliczność posiadania przez niepełnosprawną dzieci, które nie są niepełnosprawne w stopniu znacznym i w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. to one są zobowiązane w pierwszej kolejności do zapewnienia opieki, a nie wnuczka, spokrewniona w stopniu drugim. Jeśli córki osoby niepełnosprawnej nie chcą lub nie mogą sprawować osobistej opieki, to mogą dostarczyć środków finansowych osobie faktycznie sprawującej opiekę nad matką i w ten sposób uczynić zadość ciążącym na nich obowiązku alimentacyjnym wobec matki. Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle tego orzeczenia kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy orzekania o odmowie prawa do świadczenia. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę babci, a o pobieraniu do sierpnia 2021 r. przez córkę świadczenia pielęgnacyjnego nikt nie był poinformowany. Córka ta nigdy nie sprawowała żadnej opieki nad matką, przeciwnie zastraszała ją i wymagała od niej pomocy dla siebie. Pozostaje w konflikcie z pozostałą rodziną, a o znęcaniu się nad matką powiadomiono Policję. Skarżąca podkreśliła, że odwiedza babcię codziennie lub co drugi dzień, wykonuje wszystkie domowe obowiązki i pomaga babci. Opieka nad małoletnią córką nie utrudnia jej sprawowania opieki nad babcią, gdyż jak tylko coś się dzieje, to wsiada w samochód i w kilka minut jest w domu babci. Jej córka nie uczęszcza do żłobka, ponieważ państwowe żłóbki są przepełnione, a na prywatny skarżącej nie stać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 w z wz. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie poza sporem pozostaje, że babcia skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 września 2015 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Zamieszkuje samotnie w dwupokojowym mieszkaniu z toaletą, bez łazienki, w dwulokalowym budynku. Drugi lokal zajmuje jej córka – D. K. z mężem. D. P. ma dwie córki: D. K. i M. S. (matkę skarżącej). Żadna z nich nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. D. K. do sierpnia 2021 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, a obecnie nie utrzymuje z nią żadnych kontaktów i pozostaje w konflikcie z resztą rodziny. M. S. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym 6-letnim synem i jest to jej jedyny dochód. Z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, nie może opiekować się matką. Faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią sprawuje skarżąca, udzielając jej pomocy w czynnościach życia codziennego, mimo że wspólnie nie zamieszkują. Skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem i roczną córką. Skarżąca pracowała do kwietnia 2020 r., po urodzeniu dziecka pobierała świadczenia związane z rodzicielstwem, do pracy nie wróciła. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagało zagadnienie, czy w świetle przepisów u.ś.r. dopuszczalna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna ma dwie dorosłe córki, zobowiązane do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skarżąca wskazywała, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać jej przyznane, ponieważ to ona sprawuje faktyczną opiekę nad babcią. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Wskazać należy, że to córki osoby wymagającej opieki są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, żadna z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to tym osobom ustawodawca w pierwszej kolejności umożliwił ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca jest wnuczką osoby wymagającej opieki, zatem jest z nią spokrewniona w drugim stopniu w linii prostej. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadza możliwość przyznania świadczenia innym osobom niż spokrewnionym w stopniu pierwszym, lecz wyłącznie w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby spokrewnione w stopniu bliższym, nieposiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA ) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18, CBOSA). Zawsze jednak warunkiem niezbędnym do takiej oceny jest ustalenie, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności, z obiektywnych a nie subiektywnych przyczyn, nie mogą zajmować się swoim rodzicem. O ile więc w rozpoznawanej sprawie opieka nad niepełnosprawnym synem sprawowana przez M. S., uniemożliwiająca jej podjęcie zatrudnienia i pobieranie z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego może wskazywać na obiektywną niemożność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką, o tyle konflikt i nieutrzymywanie kontaktów z matką ze strony córki D. K. w żadnym wypadku taką obiektywną okolicznością nie jest. Osoba ta do sierpnia 2021 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę (czyli powinna się nią opiekować) i to na jej wniosek decyzję przyznającą to świadczenie uchylono. Oznacza to, że albo od tego momentu może ona podjąć zatrudnienie, albo uzyskała inne świadczenie (np. emerytalno-rentowe, zdrowotne). Żadna z tych sytuacji nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, wypełnianego w jeden z omówionych wyżej sposobów. W przypadku konfliktu i braku dobrowolnej pomocy finansowej osoba niepełnosprawna może domagać się zasądzenia na jej rzecz alimentów od osoby zobowiązanej do alimentacji. W sprawie nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej przed obowiązkiem alimentacyjnym córek (a zwłaszcza D. K.) osoby wymagającej opieki. Nie istnieją realne przyczyny uniemożliwiające im pokrycie kosztów profesjonalnej opieki nad matką lub kosztów opieki sprawowanej przez wnuczkę. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd podziela ocenę organu odwoławczego co do braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad babcią. Zakres wykonywanych przez skarżącą czynności należy uznać za mieszczący się w granicach pomocy wzajemnie udzielanej sobie przez członków rodziny i nie wyklucza on możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Do rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą doszło z powodu urodzenia dziecka i konieczności zapewnienia mu opieki, a nie z tytułu sprawowania opieki nad babcią. Ponadto córka skarżącej nie uczęszcza do żłobka, jej ojciec a partner skarżącej pracuje, co w sposób oczywisty powoduje, że opiekę nad dzieckiem musi sprawować skarżąca. Potwierdza to zasadność konstatacji o braku związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad babcią jako jedynej przyczynie rezygnacji z pracy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek organu przy braku sprzeciwu skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.