II SA/Ol 945/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 5 decyzji Burmistrza Miasta z dnia "[...]" Nr "[...]"; 2/ uchyla pkt 5 decyzji Burmistrza Miasta z dnia "[...]". Nr "[...]"; 3/ w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta I. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1-3, art. 6 ust. 1 oraz art. 8 w związku z art. 10, art. 12a, art. 24 ust. 1, 2, 2a i 3, art. 26 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), przyznano M. K. świadczenia w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat – P. K., w kwocie 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r. 2. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat – M. K., w kwocie 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r. 3. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat – K.K., w kwocie 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r. 4. zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat – K. K., w kwocie 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r. 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu – na K. K., K. K. i M.K. w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 grudnia 2013r. 6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznanego na M. K., w kwocie 80 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r. 7. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznanego na K.K., w kwocie 80 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie stron. Wskazano, że wnioskodawczyni posiada uprawnienia do zasiłku rodzinnego we wskazanych wyżej wysokościach, ustalonych na podstawie art. 6 u.ś.r. w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. Podano także, że na podstawie art. 8 u.ś.r., stosownie do indywidualnej sytuacji rodziny, przyznano dodatki do zasiłku rodzinnego w wysokościach ustalonych na podstawie § 2 powołanego rozporządzenia. M. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie punktu 5 zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że odwołującej się przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko w wysokości po 400 zł. Podniosła zarzut naruszenia art. 10 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje odwołującej łącznie na wszystkie dzieci, a nie na każde z nich z osobna. Odwołująca się wskazała, że zgodnie z treścią art. 10 u.ś.r. dodatek przysługuje z tytułu opieki nad dzieckiem i przepis ten nie stanowi, że dodatek ten przysługuje w stałej wysokości 400 zł bez względu na liczbę dzieci będących pod opieką osoby uprawnionej. Wykładnia dokonana przez organ pierwszej instancji jest zatem błędna. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008r. (sygn. akt IV SA/Po 848/07). Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że M. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci, w tym troje dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu. Z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek wnioskodawczyni zostało przyznane prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10 i art. 12a u.ś.r. Wskazano, że zasiłek rodzinny (na każde dziecko) oraz dodatek z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na trzecie i czwarte dziecko w rodzinie) zostały przyznane na okres zasiłkowy, natomiast zasiłek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - do dnia 31 grudnia 2013r., czyli na okres urlopu wychowawczego. Wskazano, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że zaskarżona decyzja odnosi się do sprawowania opieki przez rodzica uprawnionego do urlopu wychowawczego na troje dzieci. Sporną kwestią jest jedynie to, czy dodatek winien być przyznany w kwocie 400 zł miesięcznie - zgodnie z art. 10 ust. 2 u.ś.r. - czy też w kwocie po 400 zł na każde dziecko z osobna. Podano, że organowi znany jest wyrok, na który powołała się odwołująca, a także inne wyroki sądów administracyjnych, zawierające podobne stanowisko. Jednakże Kolegium wskazało na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których sformułowano przeciwne stanowisko, a mianowicie, że art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia (dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego), nie dając organowi żadnych uprawnień do określania jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Podano przy tym, że żaden z wyroków nie wiąże organów orzekających w niniejszej sprawie, gdyż nie ma tu zastosowania art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Kolegium wysokość dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie jest uzależniona od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby, której przysługuje uprawnienie do tego dodatku. Dodatek - bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu będzie (z woli ustawodawcy) przysługuje w wysokości 400 zł, gdyż ustawodawca w art. 10 u.ś.r. nie wprowadził regulacji pozwalającej na przyznanie tego rodzaju dodatku na każde dziecko z osobna. Jedynie w art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. przewidziano sytuację sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, wydłużając okres przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych. Jeżeli wolą ustawodawcy było, aby określone świadczenie przyznawane było na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, to dawał temu wyraz w stosownym uregulowaniu prawnym, jak np. przy dodatkach z tytułu urodzenia dziecka - art. 9 ust. 4 u.ś.r., czy przy dodatkach z tytułu samotnego wychowywania dziecka - art. 11a ust. 3 u.ś.r. Jednocześnie Kolegium podało, że jako organ administracji nie ma uprawnień do stosowania innej wykładni przepisów jak wykładnia gramatyczna i tym samym nie może - wbrew przepisowi - przyznać odwołującej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w innej wysokości niż ustawodawca określił w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 10 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje jej łącznie na wszystkie dzieci, a nie na każde z nich z osobna. W związku z tym wniosła o uchylenie punktu 5 zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej interpretacja art. 10 ust. 2 u.ś.r. zaprezentowana przez organ II instancji prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, osobie uprawnionej przysługiwałby dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł na każde z dzieci. W związku z tym interpretacja przyjęta przez Kolegium prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia uprawnioną wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Ponownie powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i argumenty przytaczane w tych orzeczeniach, z powołaniem się na Konstytucję RP oraz na Konwencję o Prawach Dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 27/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na inne toczące się postępowanie sądowoadministracyjne. Wyjaśniono, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 944/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta I. w sprawie przyznania M. K. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł na okres od 1 czerwca 2013r. do 31 października 2013r., a zatem decyzję dotyczącą tych samych świadczeń przyznanych skarżącej, które są przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, w okresie bezpośrednio poprzedzającym okres na jaki przyznano świadczenia w niniejszej sprawie. Wskazano, że Sąd podzielił stanowisko skarżącej co do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każde dziecko, a zgodnie z przepisami u.ś.r. świadczenie na poszczególne okresy zasiłkowe powinno być przyznawane według tych samych zasad. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015r. (sygn. akt I OSK 449/14) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę wywiedzioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. od powyższego wyroku tut. Sądu. W związku z tym postanowieniem z dnia 3 września 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 27/14) Sąd podjął zawieszone postepowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że wprawdzie skarga dotyczyła wyłącznie części decyzji dotyczącej przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże – jak wskazano wyżej – sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W związku z tym Sąd poddał kontroli całą zaskarżaną decyzję. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Do świadczeń rodzinnych należy m.in.: zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. jednemu z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwot określonych w art. 5 u.ś.r. Wysokość zasiłku rodzinnego wynosi miesięcznie 77 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5. roku życia (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 12a ust. 1 i 2 u.ś.r. dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł miesięcznie przysługuje na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 1 u.ś.r. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.ś.r. dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. W niniejszej sprawie skarżącej przyznano zasiłki rodzinne na czwórkę dzieci, dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł. Nie budzi wątpliwości prawidłowość i zasadność przyznania zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, gdyż zostały one przyznane zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Skarżąca zakwestionowała natomiast fakt przyznania jej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł, pomimo że w trakcie jednego porodu urodziła 3 dzieci i w jej ocenie winna otrzymać ten dodatek po 400 zł na każde dziecko. Na poparcie swojego stanowiska powołała stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wyjaśnić zatem należy, że kwestia ta spowodowała istotną rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 26 czerwca 2014r. (sygn. akt I OPS/15/13, dostępna w Internecie), w której stwierdzono że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., wyraźnie wskazuje, iż przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci w sytuacji, gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić na podstawie art. 10 u.ś.r., że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmującego przedmiotową uchwałę, nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Ponadto należy wskazać, że powołanym wyżej wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. wywiedzioną od wyroku tut. Sądu z dnia 5 grudnia 2013r., w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej świadczeń za okres zasiłkowy bezpośrednio poprzedzający okres zasiłkowy, za który przyznano świadczenia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny – powołując się na wyżej wskazaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego – podzielił stanowisko zawarte w tej uchwale, że w przypadku, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Stwierdzić zatem należy, że w świetle podjętej uchwały NSA nie ulega wątpliwości, że skoro skarżącej został przyznany urlop wychowawczy na trójkę dzieci: M., K. i K. K., urodzonych w dniu 1 czerwca 2012r., na okres od dnia 17 maja 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013r. (zaświadczenie pracodawcy - k. 4 akt administracyjnych), to przyznanie skarżoną decyzją jednego dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości 400 zł na wszystkie troje dzieci, jest sprzeczne z przedstawioną powyżej interpretacją treści art. 10 ust. 1 u.ś.r. Także w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2015r. stwierdzono, że istniały podstawy do przyznania skarżącej dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dziećmi w wymiarze trzech dodatków do każdego zasiłku rodzinnego na każde urodzone dziecko. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji oraz uchylił pkt 5 decyzji organu I instancji, gdyż tylko w tym zakresie decyzja rozstrzyga o dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W pozostałym zakresie skarga została oddalona.