II SA/Ol 946/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 8 września 2008 r., działająca z upoważnienia Prezydenta O. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła o przyznaniu K. N. świadczenia w formie: - zasiłku rodzinnego na N. M. w wysokości 68 zł, na okres od dnia 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., - zasiłku rodzinnego na K. M. w wysokości 64 zł, na okres od dnia 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przyznanego na N. M. w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przyznanego na K. M. w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: N. i K. M. w wysokości po 100 zł na każde z dzieci płatne jednorazowo. W dniu 9 września 2008 r. organ poinformowany został przez K. N. o przyznaniu na rzecz córki N. renty socjalnej w wysokości 534,48 zł od dnia 1 czerwca 2008r. Decyzją z dnia 12 marca 2009 r., działająca z upoważnienia Prezydenta O. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła zmienić ostateczną decyzję tego organu z dnia 8 września 2008 r. w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w ten sposób, że zasiłki rodzinne na dzieci przyznane zostały na okres do 31 października 2009 r., dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dzieci niepełnosprawnych przyznany został na okres do dnia 31 października 2009 r., przy czym wypłata świadczeń za miesiące wrzesień i październik 2009r. nastąpi pod warunkiem przedłożenia zaświadczenia ze szkoły o kontynuacji nauki w roku szkolnym 2009/2010 przez N. M. W uzasadnieniu wskazano, iż zmiana nastąpiła w wyniku zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której okres zasiłkowy został przedłużony do dnia 31 października 2009 r. W miesiącu wrześniu 2009 r. organ został poinformowany, iż K. N. w dniu 10 stycznia 2009 r. zawarła związek małżeński z K. K. Pismem z dnia 10 marca 2010 r. organ poinformował K. N. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej przyznanych świadczeń rodzinnych na córki N. i K. M. w związku z informacją o zawarciu związku małżeńskiego, a co za tym idzie zmiany wysokości dochodu rodziny. Decyzją z dnia 30 marca 2010 r., działająca z upoważnienia Prezydenta O. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekła zmienić ostateczną decyzję tego organu z dnia 8 września 2008 r. zmienioną decyzją z 12 marca 2009 r. w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w ten sposób, że zasiłek rodzinny na córki N. i K. M. przyznać na okres od 1 września 2008 r. do 28 lutego 2009 r. oraz dodatek do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnych dzieci na N. i K, M, przyznać na okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 28 lutego 2009 r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 3 pkt 2 i pkt 16, art. 5 ust. 2 i 3, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż powodem zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego był fakt zmiany w liczbie członków rodziny po przyznaniu zasiłków, gdyż strona zawarła związek małżeński w dniu 10 stycznia 2009 r. Wobec powyższego należało uwzględnić nowego członka rodziny oraz jego dochód i ponownie ustalić prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009. W tym stanie sprawy do dochodu rodziny ustalonego z 2007 roku dodano dochód córki N. z tytułu renty socjalnej w wysokości 475,38 zł oraz dochód małżonka w wysokości 1607,38 zł (z tytułu emerytury za miesiąc luty 2009 r.), co dało łączny dochód rodziny w przeliczeniu na jednego członka 645,69 zł. Wobec przekroczenia ustawowego pułapu dochodowego o kwotę 62,69 zł należało zasiłki rodzinne na córki przyznać jedynie na okres do 28 lutego 2009 r. W sytuacji strony brak było podstaw do zastosowania art. 5 ust. 3 tej ustawy, który dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu w okresie, na który jest ustalany i zasiłek przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Ustalono, że kwota uprawniająca do otrzymania zasiłku wynosi 631 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę, zaś dochód netto rodziny wyniósł w przeliczeniu na osobę 645,69 zł. Od decyzji tej K. N. wniosła odwołanie wyjaśniając, iż przeliczono jej na nowo wysokość dochodu rodziny doliczając do dochodu z 2007 r. dochód córki N. z 2008r. oraz dochód męża z lutego 2009r. Wskazała, iż nie rozumie z jakiego powodu dochody te zostały doliczone i wpłynęły na zmianę uprawnienia do zasiłku rodzinnego skoro na okres zasiłkowy 2009/2010 dochody te także doliczono i przyznano jej zasiłki rodzinne. Zatem skoro na późniejszy okres zasiłkowy dochody te nie wpłynęły w taki sposób aby pozbawić ją zasiłków rodzinnych na niepełnosprawne córki, to nie rozumie czemu, gdy dochód przyjmowany był z wcześniejszego okresu to te nowe dochody miałyby spowodować taką zmianę, iż zabrano jej zasiłki na pozostały okres po lutym 2009 r. Decyzją z 9 sierpnia 2010r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, iż stosownie do art. 3 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przyznanie świadczeń rodzinnych jest ściśle uzależnione od dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, stąd zasadniczą kwestią jest ustalenie wysokości tego dochodu. Ustalając miesięczny dochód rodziny organ I instancji przyjął dochód p. K. N. - 500 zł, dochód córki N. z tytułu renty socjalnej za wrzesień 2008 r.- 475,38 zł oraz wysokość emerytury męża za luty 2009 r. - 1607,38 zł, gdyż był to pierwszy pełny miesiąc po zawarciu związku małżeńskiego. W ten sposób wyliczono, że miesięczna wysokość dochodu rodziny p. N. w 2007 r. wyniosła 2.582,76 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny dało 645,69 zł i przekroczyło kryterium dochodowe o 62,69 zł. Kolegium podało, co stosownie do art. 3 pkt 24 tej ustawy należy rozumieć pod pojęciem dochodu uzyskanego oraz przywołało treść art. 5 ust. 4a regulującego ustalanie dochodu rodziny w przypadku dochodu uzyskanego, przy czym szczególny sposób ustalenia tego dochodu uregulowany został przez § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Regulacja powyższa stanowi, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku gdy tak uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia te nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Skoro tak, to takim pierwszym pełnym miesiącem był luty 2009 r., skoro związek małżeński został zawarty w dniu 10 stycznia 2009 r. Wyjaśniono także, iż stosownie do art. 32 ust. 1 tej ustawy organ uprawniony jest do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej. Skoro taka możliwość została dopuszczona to prawidłowo organ I instancji taką regulację zastosował oraz prawidłowo ustalił wysokość dochodu rodziny strony, której stan uległ zmianie po przyznaniu prawa do zasiłków rodzinnych. Na tę decyzję K. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podając, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje stanu faktycznego w jakim znalazła się jej rodzina, że matka dwójki chorych dzieci zawrze związek małżeński. Nadal nie rozumie sposobu ustalenia jej dochodu po zawarciu związku małżeńskiego, gdyż dochód męża z lutego 2009 r. zostaje doliczony do dochodu jej rodziny z 2007 r. Nadto wyjaśniła, iż z powodów rodzinnych i zdrowotnych nie prowadzi wraz z mężem wspólnego gospodarstwa domowego. O ile zatem ten dochód mógłby zostać uznany za dochód uzyskany, o tyle dochód córki N. nie pojawił się nagle lecz istniał już w okresie zasiłkowym 2007/2008, gdyż został przyznany od czerwca 2008 r. a tylko z uwagi na okres przyznawania przez ZUS nie można było wcześniej o nim poinformować. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 konstytucji RP i art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 marca 2010 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 września 2008 r. w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Podstawę prawną dla wydania decyzji w takim zakresie stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż decyzją z dnia 8 września 2008 r. organ I instancji przyznał K. N. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córki N. i K. M. na okres od dnia 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., przy czym na mocy decyzji z dnia 12 marca 2009 r. okres ten przedłużono do dnia 31 października 2009 r. Postępowanie natomiast w przedmiocie zmiany tej decyzji wszczęte zostało z urzędu, o czym poinformowano stronę skarżącą pismem z dnia 10 marca 2010r. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pozostaje ugruntowany pogląd, iż wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, bowiem decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Przepis ten stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych" co nie oznacza, że organ uchyla decyzję w każdym czasie, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, ponieważ taka decyzja mogłaby wywierać jedynie skutki na przyszłość, a trudno mówić o takich skutkach skoro okres, na który przyznano świadczenie (do 31 października 2009r.) już dawno upłynął. Wskazać pozostaje jedynie, iż skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Skoro zatem w rzeczonej sprawie organy dokonały zmiany ostatecznej decyzji w momencie, gdy okres na jaki świadczenia rodzinne przyznano już dawno upłynął brak było podstawy prawnej do powzięcia takiej decyzji. W tym przypadku, jeżeli faktycznie zachodzi którakolwiek z przesłanek do zmiany decyzji na skutek zmiany w sytuacji rodzinnej lub dochodowej to znajduje zastosowanie już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W niniejszej sprawie już tylko z tego względu, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno decyzja organu I instancji, jak i Kolegium podlega uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy ppsa. Jednakże kontrolując legalność skarżonej decyzji Sąd administracyjny stwierdził, iż w sprawie tej organy niewłaściwie dokonały ustalenia nowego dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2008/2009 w związku z faktem pojawienia się nowego członka rodziny oraz jego dochodu, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 4a tej ustawy. Jak wyżej wskazano warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr. 105, poz. 881, ze zm.). Świadczenia te stanowią formę wsparcia jakiego państwo udziela rodzinom, aby umożliwić realizację podstawowych ich funkcji: opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Do świadczeń rodzinnych należy między innymi zasiłek rodzinny, który zgodnie z art. 4 tej ustawy ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednakże warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego jest spełnienie ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, określonego w art. 5 tej ustawy oraz przesłanek określonych w art. 6. Zatem stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, zaś gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek ten przysługuje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł (art. 5 ust. 2). Wskazać należy także, iż na sferę dochodową rodziny oddziałuje także okoliczność możliwej zmiany dochodu w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 4a tej ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Po myśli zaś art. 3 pkt 24 lit. d) tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanym rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawa gospodarstwa rolnego. Pojęcie dochodu rodziny zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez który należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 cyt. ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456). Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych skarżąca występując o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci na okres zasiłkowy 2008/2009 przedstawiła wysokość dochodu rodziny z 2007 r. w którym nie mógł być uwzględniony dochód córki N. z tytułu przyznania jej renty socjalnej w od czerwca 2008 r. oraz dochód małżonka K. N., bowiem związek małżeński został zawarty dopiero w dniu 10 stycznia 2009 r. Zatem ustalając sytuację dochodową rodziny wnioskującej należało uwzględnić dochód członków rodziny uzyskany w 2007 r. jako roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W późniejszym okresie pojawił się jednak dochód uzyskany w postaci renty socjalnej oraz emerytury małżonka. Wyliczony przez organ I instancji dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę po uwzględnieniu zmian w składzie rodziny z uwzględnieniem renty socjalnej i emerytury wyniósł 645,69 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 62,69 zł. Podstawą takiego działania Kolegium stanowił poza art. 5 ust. 4a powołanej ustawy § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stoi na stanowisku, iż działanie organu polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, wskazuje na nielogiczne a wręcz paradoksalne skutki zastosowania tego przepisu. Zastosowanie takiej interpretacji prowadzi do wniosku, iż nawet niewielki dochód miesięczny uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawiać stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z celami jakie postawione zostały przed ustawą o świadczeniach rodzinnych. Poza tym takie rozumienie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie da się pogodzić z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności z art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2, z których jednoznacznie wynika, iż dochód rodziny oznacza miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W tym miejscu w całości można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09 (CBOiS j.w.), iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 dnia listopada 2001r. sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Stąd wniosek, iż rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pogląd powyższy w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, iż zastosowany przez organ administracji publicznej przepis § 18 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia wykracza poza materię ustawą, bowiem określa dodatkowe kryterium dochodowe mające bezpośredni wpływ na dochód rodziny, zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkuje odmową jego zastosowania przez Sąd w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. I OSK 710/09, dostępne w internetowej CBOiSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodnie bowiem z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn akt FSK 177/04 ( CBOIS), jeśli rozporządzenie kształtuje obowiązki stron inaczej niż ustawa, to sąd ma prawo ocenić je jako niezgodne z Konstytucją i uchylić decyzję wydaną na podstawie takiego rozporządzenia. W tym stanie rzeczy nie jest zgodne z prawem ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej (po zmianie w składzie rodziny oraz pojawieniu się dochodu z tytułu renty socjalnej córki) w sposób jak to uczyniły w sprawie orzekające organy, iż do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (2007) doliczono miesięczną wysokość renty socjalnej oraz emerytury męża, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony (po zmianie) w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającego okres zasiłkowy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu renty socjalnej oraz emerytury i dopiero do tak zsumowanego dochodu należy wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny z uwzględnieniem małżonka skarżącej. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada dopiero w ocenie Sadu regulacjom zamieszczonym w ustawie oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Zastosowana w tej sprawie praktyka ustalenia dochodu rodziny doprowadziła do nieprawidłowego dokonania zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy, przy czym jak już wskazano wyżej w tym stanie faktycznym wydanie decyzji zmieniającej w oparciu o wskazany art. 32 ust,. 1 ustawy nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem dokonano zmiany decyzji przyznającej świadczenia rodzinne po upływie okresu na jaki świadczenia te zostały przyznane. Zatem przed podjęciem ewentualnych kroków we wskazanym kierunki - ewentualnego ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, należ ustalić prawidłowo dochód tej rodziny z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu i jedynie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kryterium dochodowe możliwe będzie podjecie działań przez organ w odniesieniu do okresu zasiłkowego 2008/2009, o ile spełnione zostaną inne niezbędne przesłanki do stwierdzenia zaistnienia okoliczności nienależnie pobranego świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy.