II SA/Ol 946/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej A na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zmiany terminu realizacji nakazu oddala skargę. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O., nakazem z dnia 30 sierpnia 2011 r. nakazał Zespołowi Opieki Zdrowotnej w S. dostarczenie obuwia roboczego i odzieży roboczej wymienionym w sentencji decyzji pracownikom w terminie do 30 listopada 2011 r. oraz do dostarczenia obuwia roboczego i odzieży roboczej, przewidzianych na danych stanowiskach pracy wymienionym, w sentencji decyzji pracownikom ratownictwa medycznego w terminie do 31 grudnia 2011 r. Następnie, upomnieniem z dnia 5 lipca 2013 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) stwierdził, że mimo upływu terminu, nie został wykonany obowiązek wynikający z pkt.4 powyższego nakazu, polegający na dostarczeniu obuwia roboczego, przewidzianego na danych stanowiskach pracy 32. pracownikom ratownictwa medycznego zatrudnionym w ZOZ S. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2013 r., Zespół Opieki Zdrowotnej w S. zwrócił się o przesunięcie terminu wykonania powyższego obowiązku na pierwszy kwartał 2014 r. Pracodawca wskazał na swoją bardzo trudną sytuację finansową. Podał, że szpital za 5 miesięcy 2013 r. wykazał stratę 816.000 zł i tych środków finansowych brakuje na pokrycie zobowiązań m.in. z tytułu zakupu leków, środków opatrunkowych i innych materiałów medycznych, wypłatę wynagrodzeń i kontraktów lekarskich oraz zobowiązań publicznoprawnych. Wskazał też, że wykonał usługi ponadlimitowe za 1.500.000 zł, za które prawdopodobnie nie otrzyma zapłaty. Podniósł, że oczekuje na zwiększenie limitów w 2014 r., co umożliwi realizację obowiązku. Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej powoływanej jako K.p.a., odmówił zmiany decyzji nakazowej z dnia 30 sierpnia 2011 r. w żądanym zakresie. W uzasadnieniu podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w lipcu 2011 r. ustalono, że pracownikom ratownictwa medycznego nie wydano obuwia przewidzianego obowiązującą w zakładzie tabelą norm, zaś zgodnie z zestawieniem zaległej odzieży i obuwia, tej grupie pracowników obuwie nie było wydawane od 2007 r. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2013 r. inspektorzy pracy stwierdzili, że pomimo upływu terminu, przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. W celu zobligowania pracodawcy do wykonania decyzji, wystosowane zostało upomnienie z dnia 5 lipca 2013 r. Organ stwierdził, że zaniechanie wydania należnego obuwia grupie pracowników trwa od 2007 r., był to dostatecznie długi okres, zatem zaniechanie rażąco narusza art. 2377 § 1 i art. 2379 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Uznał, że dalsza akceptacja tego stanu byłaby nieuzasadniona z uwagi na obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i negatywny odbiór społeczny istniejącego stanu niezgodności z prawem. W złożonym odwołaniu, ZOZ w S. wyjaśnił, że nie wykonał przedmiotowego obowiązku z uwagi na brak środków finansowych. Podał, że Szpital nie przynosi dochodu, lecz generuje straty. W konsekwencji powyższego, realizacja nałożonego obowiązku w krótkim terminie jest niemożliwa. Dodał, że Zespół Opieki Zdrowotnej jest szczególnym pracodawcą, gdyż w pierwszej kolejności - zgodnie ze statutem i celem działalności - winien zabezpieczyć środki finansowe na świadczenie opieki medycznej. Odwołujący się stwierdził, że nie chce uchylać się od wykonania nałożonego obowiązku, lecz wydatek na zakup obuwia roboczego dla znacznej ilości pracowników musi wkalkulować w możliwości finansowe. Jako niezrozumiałe ocenił argumenty organu, dotyczące niemożności tolerowania stanu niezgodności z prawem. Podkreślił ponadto, że podejmuje wszelkie działania prawne, aby uzyskać zapłatę za wykonane usługi, a tym samym, móc wykonać nałożone na niego zobowiązania. Podkreślił też, że naganna społecznie byłaby sytuacja, w której Szpital będzie zmuszony odmówić świadczenia usług medycznych z uwagi na konieczność zakupu obuwia dla pracowników. Okręgowy Inspektor Pracy w O., decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek o zmianę terminu wykonania decyzji nakazującej wydanie dla pracowników ratownictwa medycznego obuwia roboczego został złożony dopiero po otrzymaniu przez stronę upomnienia, to jest po upływie ponad półtora roku od daty wyznaczonej na wykonanie decyzji. Stwierdził, że argumentacja wnioskodawcy dotycząca braku środków finansowych dotyczy bieżącego roku i nie wyjaśnia przyczyn niewykonania obowiązku. Organ wyjaśnił ponadto, że rozpatrując wniosek o zmianę terminu, zgodnie z art. 155 K.p.a., musiał ocenić czy wystąpiły przesłanki pozwalające na uwzględnienie wniosku. Przesłankami tymi są: zgoda strony na zmianę decyzji, interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak zakazu zmiany w przepisach szczególnych. Zaznaczył przy tym, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną z wymienionych w art. 155 K.p.a. przesłanek, czyli słuszny interes strony. Wyjaśnił, że słuszny interes strony to interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem i interesem społecznym. W ocenie organu odwoławczego, badając wystąpienie w sprawie interesu społecznego, należało uwzględnić interes pracowników odwołującego się ZOZ, oczekujących na przydział obuwia roboczego od co najmniej 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek zawartych w art. 155 K.p.a., co uzasadniało odmowę zmiany decyzji w żądanym zakresie. W skardze, złożonej do tut. Sądu, Zespół Opieki Zdrowotnej w S. zarzucił, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia faktycznej sytuacji finansowej skarżącego. Stwierdził, że wykonanie obowiązku dostarczenia obuwia roboczego spowoduje wydatki przekraczające możliwości finansowe strony, gdyż koszt zakupu takiej odzieży wyniósłby ponad 6.000 zł. Dodał, że w sytuacji finansowej Szpitala, pozostającej bez zmian od daty wydania decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek, jest to wydatek znaczny. W budżecie Szpitala na obecny rok nie ma bowiem środków na ten cel. Tym samym, zaszłaby konieczność przesunięcia środków przeznaczonych na leczenie, co mogłoby doprowadzić do zaprzestania świadczenia usług medycznych, a to byłoby sprzeczne ze statutem Szpitala i zasadami współżycia społecznego. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że interes społeczny w sprawie obejmuje również pracowników. Wprawdzie przydzielenie obuwia roboczego dla pracowników jest ważnym interesem tej grupy, lecz innym niż interes ogółu społeczeństwa polegający na zapewnieniu świadczenia medycznego w szpitalu jedynym w powiecie. Stwierdził, że w przypadku kolizji różnych interesów społecznych pierwszeństwo ma ten, który wiąże się z poważniejszymi skutkami dla ogółu społeczeństwa lub ma szerszy zasięg i większą wagę moralną. W tym kontekście skarżący wskazywał, że trudno pogodzić się z sytuacją, w której w 2013 r. wykazał stratę w wysokości 816.000 zł, przy jednoczesnym ponadlimitowym wykonaniu świadczeń medycznych na kwotę 1.500.000 zł, za które NFZ nie wypłacił należnej kwoty. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy pominął, iż przesunięcie terminu wykonania decyzji przynajmniej do 1 kwietnia 2014 r. pozwoli zabezpieczyć finansowanie świadczeń medycznych w obecnym roku i wygospodarować środki na zakup obuwia roboczego w następnym roku. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy winien wskazać, dlaczego interes społeczny pracowników jest ważniejszy niż interes społeczny w postaci możliwości uzyskania świadczeń leczniczych w szpitalu i w jakim zakresie ów interes pracowników ucierpiałby w wyniku zmiany terminu wykonania decyzji. Za słuszny uznał pogląd, że zdecydowanie bardziej naganny społecznie będzie odbiór sytuacji, w której Szpital będzie zmuszony odmówić świadczenia usług medycznych, niż kwestia przedłużenia terminu do zakupu obuwia dla pracowników do końca I kwartału 2014 r. W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż nie kwestionowano faktu trudnej sytuacji finansowej pracodawcy. Wywiódł ponadto, że strona skarżąca pomija, iż interes społeczny wyraża się w zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a podstawowym obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie pracownikom tych warunków, w tym zapewnienie przysługującego im obuwia roboczego. Przesunięcie terminu spełnienia obowiązku pracodawcy w tym zakresie jest zatem sprzeczne z interesem społecznym. Przestrzeganie przepisów bhp służy zapobieganiu wypadkom przy pracy, które mogą skutkować utratą zdrowia lub życia konkretnych osób. W kolizji z interesem społecznym jest sytuacja, gdy pracodawca przez wiele lat nie zapewnia pracownikom warunków bhp zgodnie z przepisami prawa, nie wykonując w tym zakresie obowiązków wynikających z przepisów prawa i ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, nie ma sprzeczności między interesem społecznym polegającym na zapewnieniu pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy z interesem społeczeństwa w zapewnieniu świadczeń medycznych. Brak zmiany terminu decyzji nakazującej zapewnienie pracownikom obuwia roboczego zgodnie z przepisami prawa nie spowoduje, iż skarżący nie będzie zapewniał świadczeń medycznych i ten interes ogółu społeczeństwa będzie naruszony. Organ dodał, że w trakcie kontroli 2011 r., przedstawiciele związków zawodowych działających w ZOZ w S. wskazywali na występujący od lat problem braku dostatecznego wyposażenia pracowników w odzież i obuwie robocze. Pełnomocnik organu podał na rozprawie, że koszt zakupu 30 par obuwia wynosi mniej niż 6 tysięcy złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia 13 sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia 19 lipca 2013 r. Decyzję tę wydano w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie określone w cytowanym wyżej przepisie stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji, wobec tego ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest zatem zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę, a ponadto czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji państwowej. Zawarta w art. 155 K.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi on w kolizji z interesem społecznym (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 1195/01, LEX nr 137821). Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Takie działanie organu nie może jednak pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, LEX nr 172172, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06, LEX nr 339409). Należy ponadto w pełni podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, LEX nr 745219). Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do konieczności uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji zawsze, gdy tylko wystąpi o to strona wskazując na swój interes prawny. W rozpoznawanej sprawie skarżący żąda, aby termin realizacji obowiązku zapewnienia obuwia roboczego pracownikom ratownictwa medycznego, który zgodnie z treścią nakazu z dnia 30 sierpnia 2011 r. upłynął z dniem 31 grudnia 2011 r., zmienić na I kwartał 2014 r. Powyższe uzasadnia swoją trudną sytuacją finansową. W niniejszej sprawie, zasadnie organy inspekcji pracy uznały, że w interesie społecznym, rozumianym jako interes pracowników ratownictwa medycznego zatrudnionych przez skarżący ZOZ, będzie jak najszybsza realizacja nałożonego nakazem z dnia 30 sierpnia 2011 r. obowiązku zapewnienia tym pracownikom obuwia roboczego. W sprawie nie jest kwestionowane, że zaniechanie spełnienia tego obowiązku przez pracodawcę trwa od 2007 r., pomimo wydania nakazu (z dnia 30 sierpnia 2011 r.) i upomnienia (z dnia 5 lipca 2013 r.). Skarżący dopiero dniu 9 lipca 2013 r. zwrócił się o przedłużenie terminu do realizacji przedmiotowego obowiązku. Obowiązek ten jest bezwzględny, jeżeli wystąpiły prawem przewidziane warunki i powinien być egzekwowany przez pracowników i organy ochrony pracy. Zaniechanie w tym względzie może bowiem doprowadzić do powstania zagrożenia dla życia i zdrowia pracowników. Zaznaczyć należy, że obowiązek ten dotyczy ratowników medycznych, dla których obuwie robocze ma istotne znaczenie dla prawidłowej realizacji przez pracodawcę obowiązku zapewnienia opieki zdrowotnej. Okoliczność, że pracodawca jest zakładem opieki zdrowotnej mającym obowiązek prowadzenia działalności leczniczej i pozostającym przy tym w złej kondycji finansowej nie oznacza, że organy inspekcji pracy winny akceptować kilkuletnie zaniechanie tego pracodawcy zapewnienia pracownikom obuwia roboczego i przyzwalać na dalsze pozbawianie pracowników ratownictwa medycznego należnego im obuwia roboczego. Dodać należy, że obowiązek pracodawcy dostarczenia pracownikowi nieodpłatnie odzieży i obuwia roboczego, spełniającego wymagania określone w Polskich Normach, powstaje, zgodnie z art. 2377 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, tylko w sytuacjach gdy konieczne jest to m.in. ze względu na wymagania sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy. Każdy pracodawca, w tym zakład opieki zdrowotnej, winien zatem tak gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, aby zapewnić realizację swoich ustawowych obowiązków także wobec zatrudnionych pracowników. W toku postępowania administracyjnego skarżący wskazywał na swoją złą kondycję finansową, niemniej jednak skarżący mając świadomość kilkuletniego zaniechania dostarczenia obuwia roboczego swoim pracownikom, w okresie niemal 2 lat (licząc od daty nałożenia przedmiotowego obowiązku do dnia złożenia wniosku o zmianę terminu wykonania nakazu) winien był wygospodarować środki w wysokości określonej w skardze na ok. 6.000 zł na zakup niezbędnego obuwia roboczego. W tej sytuacji, zasadny jest wniosek organów, że przyzwolenie na dalsze pozbawienie pracowników ratownictwa medycznego przysługującego im obuwia roboczego byłoby nieuzasadnione. Wobec czego przesłanka zaistnienia interesu społecznego w uwzględnieniu wniosku skarżącego o zmianę terminu nie została spełniona. Zauważyć na marginesie należy, że w interesie pracodawcy winno być marginalizowanie możliwości wystąpienia ryzyka wypadku przy pracy w celu uniknięcia konsekwencji finansowych przewidzianych w art. 2371 § 2 Kodeksu pracy. Oceniając zaskarżoną decyzję nie można pominąć, że wydawana jest ona na zasadach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wykazał, jakimi przesłankami kierował się odmawiając zmiany terminu i argumentacji tej nie można uznać za przekraczającą granice uznania administracyjnego. Organ wskazał, że zaniechanie pracodawcy w tym zakresie trwa od długiego czasu, a z wnioskiem o zmianę terminu wystąpił on dopiero po otrzymaniu upomnienia, pomimo, że termin na dostarczenie obuwia upłynął półtora roku wcześniej. Wbrew twierdzeniu skarżącego i biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, nie można zaakceptować stanowiska, że odmowa zmiany terminu wykonania obowiązku określonego do dnia 31 grudnia 2011 r. naruszy interes społeczny, polegający na dostępie do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez skarżący Szpital w 2013 r. Zapewnienie tych świadczeń leży z pewnością w interesie społecznym, tak jak w interesie społecznym leży zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Obowiązkiem szpitala jest zaś zarówno zapewnienie świadczeń zdrowotnych, jak i obuwia roboczego pracownikom. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowo odmówiono zmiany ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 sierpnia 2011 r. w zakresie terminu realizacji obowiązku zapewnienia 32 pracownikom ratownictwa medycznego obuwia roboczego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.