II SA/Ol 949/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I. D. - D. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza na rzecz skarżącej od Wójta Gminy kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym zarządzeniem Nr "[...]’ z dnia "[...]". Wójt Gminy, powołując się na § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B., przeprowadzony w dniu 17 czerwca 2010r. w Urzędzie Gminy i zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu. W dniu 22 czerwca I. D., której kandydatura została wyłoniona w ramach postępowania konkursowego, wystąpiła do Wojewody o zbadanie legalności tego zarządzenia. W odpowiedzi pismem z dnia 16 lipca 2010r. Wojewoda poinformował skarżącą, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tegoż zarządzenia. Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy działał zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, w myśl którego podstawą unieważnienia konkursu są wszelkie nieprawidłowości, które choćby potencjalnie mogły wpłynąć na jego wynik. Wskazano, że nieprawidłowością, która w opinii Wójta Gminy miała wpływ na wynik konkursu na Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. była obecność w komisji konkursowej członka, którego obiektywność i bezstronność podczas prac komisji została podważona w dwóch protestach, które wpłynęły do Wójta Gminy w dniu 18 czerwca 2010r. Organ prowadzący szkołę uznał, że okoliczność polegająca na tym, iż matka jednego z członków komisji konkursowej została zatrudniona przez jednego z kandydatów na dyrektora, w szkole na stanowisku sprzątaczki, mogła mieć wpływ na brak obiektywizmu w podejmowaniu decyzji przez tego członka komisji, a tym samym na wynik konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Zdaniem Wojewody organ prowadzący szkołę uprawdopodobnił wątpliwości co do bezstronności członka komisji ze wskazaniem przesłanki faktycznej, na której oparł domniemanie braku obiektywizmu. Nieprawidłowość polegająca na głosowaniu członka komisji, którego bezstronność oraz obiektywność została zakwestionowana we wnioskach, które wpłynęły do Wójta Gminy 18 czerwca 2010r., niewątpliwie mogła mieć przełożenie na końcowy wynik konkursu. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010r. I. D. wezwała Wójta Gminy do uchylenia przedmiotowego zarządzenia, jako naruszającego jej interes prawny. Pismem z dnia 8 września 2010r. Wójt Gminy odpowiedział skarżącej, że brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanego zarządzenia. Wskazał, że akt ten podlegał kontroli organu nadzoru, który potwierdził jego legalność. W związku z tym w dniu 4 października 2010r. I. D., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), zaskarżyła powyższe zarządzenie jako naruszające jej interes prawny, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że unieważnił konkurs z dnia 17 czerwca 2010r. na tej podstawie, że w pracach komisji konkursowej brała udział osoba, której udział w komisji może budzić wątpliwości co do bezstronności i obiektywności głosowania jako członka komisji. Organ podniósł, iż zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. - organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zdaniem Wójta, w przedmiotowej sprawie doszło do takich nieprawidłowości, bowiem fakt, że matka jednego z członków komisji została zatrudniona w szkole przez skarżącą na stanowisku kucharki, mógł mieć wpływ na brak obiektywizmu członka komisji w podejmowaniu decyzji przez tego członka, a jednocześnie wynik głosowania na kandydata przedstawiał się następująco: 5 głosów do 4 głosów za skarżącą. Okoliczności powyższe, w ocenie organu, uprawdopodobniły zasadność zarzutu co do braku bezstronności członka komisji w głosowaniu i wpływ tego na wynik konkursu. Ponadto organ podważył interes prawny skarżącej do wystąpienia z przedmiotową skargą. Zauważono, że strona nie sprecyzowała na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego kwestionowanym zarządzeniem. Organ podniósł, iż interes prawny oznacza, że strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi opierać się na przepisach prawa, musi być zatem przepis, będący podstawą do konkretnego roszczenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, sytuacja taka nie występuje. Na marginesie Wójt Gminy podał, że w dniu "[...]" 2010r. wydał zarządzenie Nr "[...]" w sprawie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły w B. i powołał komisję konkursową w zmienionym składzie. Komisja dokonała wyboru spośród 3 kandydatów. Jednym z kandydatów była skarżąca. Osoba, która konkurs wygrała otrzymała 6 na dziewięć głosów i została powołana przez Wójta Gminy na Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. zarządzeniem nr "[...]" z dnia "[...]" 2010r. Pismem procesowym z dnia 5 stycznia 2011r. skarżąca uzupełniła skargę, uzasadniając swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia i wniosła o jego uchylenie. Podała, że jako jedna z trzech osób złożyła ofertę do konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Po przeprowadzeniu konkursu w dniu 17 czerwca 2010r. komisja konkursowa powołana przez Wójta Gminy poinformowała ją, że w wyniku głosowania wytypowana została na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z przepisami prawa organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową. Z ramienia organu prowadzącego do prac w komisji powołana została przez Wójta między innymi pani I. Ś. - referent do spraw oświaty, kultury i sportu. W dniu 18.06.2010r. Wójt uznał za zasadne argumenty zgłoszone w dwóch protestach, w których kwestionowano obiektywność i bezstronność pani Ś. i wydał zarządzenie nr "[...]" w sprawie unieważnienia konkursu. Zdaniem skarżącej powołanie pracownika przez Wójta do prac w komisji konkursowej powinno być zgodne z prawem. Tylko wówczas przeprowadzenie konkursu daje gwarancję osobom, które złożyły oferty i przystąpiły do konkursu, że ich prawa będą respektowane. Uznanie przez Wójta Gminy za zasadne argumentów wskazanych w protestach, w ocenie skarżącej, jest przyznaniem się do faktu, że komisja konkursowa została powołana z pominięciem przepisów prawa. Skarżąca stwierdziła, iż pomimo doświadczenia na stanowisku dyrektora szkoły oraz znajomości przepisów prawa dotyczącego funkcjonowania oświaty nie znane są jej zapisy prawa, które regulują kwestię kryteriów doboru do prac w komisji konkursowej jej członków. Uznanie przez Wójta za zasadne do unieważnienia konkursu, faktu pokrewieństwa z pracownikiem szkoły członka komisji, którego sam powołał jest tym bardziej niezrozumiałe, że w kolejnym konkursie zachodziły podobne powiązania. Po przeprowadzeniu następnego konkursu wpłynęły dwa protesty w których kwestionowano obiektywność i bezstronność jej członków. Jednak Wójt Gminy uznał je za bezzasadne. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. skarżąca podtrzymując wniesioną skargę, dodatkowo podniosła, że brak jest konsekwencji w tym zarządzeniu, ponieważ oprócz zatrudnienia przez nią matki członka komisji konkursowej na stanowisku kucharki, to osoba spokrewniona z innym członkiem komisji była również zatrudniona przez nią jako dyrektora szkoły na stanowisku nauczyciela, a także kolejna osoba spokrewniona z tym samym członkiem komisji konkursowej była zatrudniona przez panią J. - jako poprzedniego dyrektora szkoły (a która została wybrana w ponownym konkursie na stanowisko dyrektora szkoły) - na stanowisku referenta administracyjno-biurowego. Wobec tego skarżąca uważa, że Wójt nie zastosował tych samych kryteriów wyłączenia do wszystkich osób. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że wynik konkursu na dyrektora szkoły budził wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia o unieważnieniu konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B., w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż podstawę materialno-prawną upoważniającą do jego wydania stanowił art. 36a ust. 12 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Przepisy te wyznaczają wójta gminy, jako organ prowadzący szkołę, do nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, zobowiązując ten organ do jego unieważnienia z przyczyn, o których mowa w § 8 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. W świetle tych unormowań zarządzenie unieważniające konkurs jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2010r. sygn. akt IOSK 41/10) . Zaskarżenie tego rodzaju zarządzenia możliwe jest zatem w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a orzeczenie sądu w tej sprawie zapaść może na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 i 94 u.s.g. Stosownie do tych przepisów Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 zaś wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem Wójta Gminy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, którego upatrywała w tym, że kwestionowanym przez nią zarządzeniem organ unieważnił konkurs, w toku którego to właśnie jej kandydatura została wyłoniona na stanowisko dyrektora szkoły. Zarządzenie to niewątpliwie dotyczyło sfery uprawnień skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W związku z tym w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że kandydat na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniony w drodze konkursu ma roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na tym stanowisku (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt III PK 10/08; Lex nr 497711). Zatem wynik postępowania sądowego w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego I. D., jako kandydata wyłonionego w ramach konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w B., przeprowadzonego w dniu 17 czerwca 2010r. (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1266/09 publ. LEX nr 580154, NZS 2010/3/57). W związku z tym skarżąca ma legitymację skargową w niniejszej sprawie, zaskarżone zarządzenia narusza bowiem jej interes prawny. Wniesiona w ustawowym terminie skarga podlega zatem rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, badając pod względem merytorycznym sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, które uzasadniałoby przyjęcie za bezskuteczne czynności konkursowych przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2010r. w Urzędzie Gminy i w konsekwencji unieważnienie wyniku tego konkursu. Zgodnie z § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Wójt Gminy wydając zaskarżone zarządzenie z dnia "[...]" powołał się na punkt 4 tego unormowania, wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że w przeprowadzonym konkursie doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, bowiem matka jednego z członków komisji została zatrudniona w szkole przez skarżącą na stanowisku kucharki, co mogło mieć wpływ na brak obiektywizmu tego członka komisji w podejmowaniu decyzji, a jednocześnie wynik głosowania na kandydata przedstawiał się następująco: 5 głosów do 4 głosów za skarżącą. Jak wynika z akt sprawy wątpliwości co do bezstronności tego członka komisji, którego nota bene organ prowadzący szkołę sam uprzednio wyznaczył do prac komisji konkursowej, Wójt powziął po zakończeniu konkursu z powodu zgłoszenia dwóch protestów. Organ przyjął zatem, jak wnioskować można, że stwierdzenie wystąpienie już samego pokrewieństwa pomiędzy jednym z członków komisji, a inną osobą, która została zatrudniona w szkole przez kandydata, jako poprzedniego dyrektora szkoły, uzasadnia przyjęcie założenia, że stan taki uprawdopodobnia brak obiektywizmu ze strony takiego członka komisji, co w efekcie wyczerpuje dyspozycję § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu stanowisko organu jest zbyt daleko idące, wskazany związek pomiędzy członkiem komisji, a kandydatem jest zbyt luźny. Poza tym domniemany brak obiektywizmu ze strony kwestionowanego członka komisji nie został na tyle uprawdopodobniony, aby można było przyjąć za organem, że zachodzi przyczyna powodująca unieważnienie konkursu ujęta w tymże przepisie rozporządzenia. O ile można się bowiem zgodzić z organem, że od członka komisji konkursowej wymagana jest bezstronność przy ocenianiu kandydata na dyrektora szkoły, to jednak samo kwestionowanie obiektywizmu prawidłowo powołanego członka komisji (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie wystarcza do uznania, że wybór tego członka i jego udział w pracach komisji stanowiło "nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Podnieść należy, że nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis rozporządzenia, muszą wynikać z naruszenia procedury konkursowej. Ta zaś nie reguluje kryteriów doboru członków komisji konkursowej. Przepisy ustawy o systemie oświaty ani też powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączeń. W takiej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 170/08, koniecznym jest na zasadzie analogii w stosowaniu prawa, skorzystać z unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, jako aktu najbliżej normatywnie regulującego zagadnienia wyłączenia pracownika (organu). I to ze standardów zawartych w tej ustawie należało skorzystać dokonując oceny omawianej sprawy. Analizując zaś przepisy tego aktu należy wskazać, że rozwiązania zawarte w treści art. 24 k.p.a. nie przewidują tak daleko idących wyłączeń, jak to przyjął organ. W szczególności w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że zostały uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności kwestionowanego członka komisji. Z argumentacji organu bezspornie wynika, iż swoje domniemanie o braku obiektywizmu członka komisji oparł jedynie na stwierdzeniu znajomości kandydata na dyrektora szkoły z osobą spokrewnioną z tym członkiem komisji, z zaakcentowaniem, że osoba spokrewniona z członkiem komisji zawdzięcza kandydatowi na dyrektora pracę, gdyż ją zatrudnił będąc uprzednio dyrektorem. Tak wskazany związek jest zbyt ogólny i w żadnym wypadku nie uprawdopodabnia braku obiektywizmu członka komisji konkursowej, którego zresztą z kandydatem na dyrektora nie łączyły żadne bezpośrednie relacje. Przyjmując zasadność toku myślowego organu należałoby przyjmować, że jakakolwiek pośrednia znajomość członka komisji konkursowej z kandydatem na dyrektora i związane z tym sympatie, czy też antypatie uniemożliwiałaby jego udział w pracach komisji. W małych miejscowościach, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie sposób uniknąć takich powiązań. Ostatecznie brak jest podstaw do twierdzenia, że podczas przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z dnia 17 czerwca 2010r. wystąpiły nieprawidłowości w sensie jego legalności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wójt Gminy Kolno dokonał błędnej wykładni § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki i trybu pracy komisji konkursowej, a w konsekwencji błędnej jego subsumcji, co stanowiło istotne naruszenie wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia oraz konstytucyjnych zasad praworządności i legalności działania organów administracji publicznej. Stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt I Sąd oparł na przepisie art. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.