II SA/Ol 965/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. orzeka że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Gminy kwotę 540 zł ( słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy– H. K. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda podał, że Wójt prowadzi osobiście działalność gospodarczą "[...]" w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Z zaświadczenia o dokonaniu wpisu do ewidencji wynika, że działalność ta obejmuje sprzedaż detaliczną żywności i produktów spożywczych na straganach i targowiskach, sprzedaż detaliczną pozostałych towarów na straganach i targowiskach oraz sprzedaż detaliczną bezpośrednią prowadzoną poza siecią sklepową. Wojewoda wywiódł, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie wskazano, iż jej zapisy nie znajdują zastosowania wyłącznie względem niektórych tylko procesów gospodarczych w rolnictwie, wobec czego pozostała działalność, taka jak detaliczna sprzedaż własnych płodów rolnych, mimo jej związku z działalnością rolniczą, podlega rygorom ustawy, zaś rolnik jest w tym zakresie przedsiębiorcą. Zapisy te są skorelowane z art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, który wyłącza spod zakazu prowadzenie wytwórczej działalności gospodarczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Wojewoda stwierdził, że w przypadku, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą, objętą zakazem z powołanego wyżej przepisu, została wybrana na stanowisko wójta i chce pełnić tę funkcję, zobowiązana jest do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania i załączenia do pierwszego oświadczenia majątkowego informacji o zaprzestaniu prowadzenia tej działalności. Wojewoda przyznał, że sama hodowla pszczół jest bezspornie działalnością rolniczą, jednakże wpisy do ewidencji działalności gospodarczej wskazywały, że zakres działalności prowadzonej przez Wójta wykracza poza zakres działalności dopuszczalnej w myśl art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Wojewoda wskazał również, że z pisma Urzędu Skarbowego "[...]" wynika, iż H.K. prowadzi działalność gospodarczą od 1 grudnia 2000 r. i jest podatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych. Wojewoda podał, że Rada Gminy, wezwana pismem z dnia 22 czerwca 2007 r., w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy, uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta ze względu na rolniczy i rodzinny charakter prowadzonej przez Wójta działalności gospodarczej. Organ stanowiący gminy podniósł, że zgodnie z zasadami metodycznymi wskazanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, działalności głównej zwykle towarzyszą działalności pomocnicze, takie jak sprzedaż czy transport, które jednak nie zmieniają charakteru działalności podstawowej. Jednak, w ocenie organu nadzoru, powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży detalicznej żywności i produktów spożywczych oraz pozostałych towarów, może stanowić element składowy działalności wytwórczej w rolnictwie dopuszczalnej stosownie do art. 4 pkt 6 zdanie drugie ustawy o ograniczaniu prowadzenia działalności. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: 1) art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczaniu prowadzenia działalności przez przyjęcie, że Wójt Gminy prowadzi działalność gospodarczą przekraczającą zakres działalności wytwórczej w rolnictwie, 2) art. 2 pkt 1, 2 i 3 art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) przez przyjęcie, że działalność Wójta przekracza ramy prowadzenia gospodarstwa, 3) norm technicznych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), poprzez przyjęcie, że ujawnienie działalności pomocniczej we wpisie do ewidencji przesądza o działalności głównej oraz 4) art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy uchwała Rady Gminy Rychliki o nie stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta została podjęta zgodnie z prawem. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony oraz przeprowadzenie dowodów z uwagi na brak reguł dowodzenia w postępowaniu nadzorczym, W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że Wójt Gminy sprzedawał wyłącznie produkty spożywcze i niespożywcze gospodarstwa (miody i inne produkty pszczele – węzę i wosk). Natomiast, rejestrując prowadzoną działalność gospodarczą, jako przedmiot działalności podał sprzedaż detaliczną żywności, produktów spożywczych i pozostałych na straganach i targowiskach, a także sprzedaż detaliczną bezpośrednią. Określając tę działalność w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej wpisano zaś: chów i hodowlę zwierząt pozostałych, sprzedaż detaliczną żywności i produktów spożywczych i pozostałych na straganach i targowiskach, a także sprzedaż detaliczną bezpośrednią. Pełnomocnik wywiódł, że Wójt spełnia wymogi przewidziane w art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego warunkujące uznanie osoby fizycznej za rolnika indywidualnego. Prowadzi bowiem własne gospodarstwo o powierzchni 2,2 ha i dzierżawi grunty rolne, posiada wykształcenie wyższe, gospodarstwo rolne prowadzi od wielu lat, a nie posiadając pracowników sam podejmuje wszystkie decyzje z tym związane. Pełnomocnik stwierdził więc, że Wójt spełnia wszystkie przesłanki wyjątku od zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, przewidziane ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności, prowadząc działalność rolniczą w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Pełnomocnik podkreślił ponadto, że działalność skarżącego należy do tzw. działów specjalnych produkcji rolnej, podlegających specjalnych reżimom według niektórych dziedzin prawa, co jednak nie powoduje utraty ich rolnego charakteru. Rządzą się one pewną specyfiką w zakresie metod produkcji, obszaru i sprzedaży produktów z nich pochodzących. Skoro zaś ustawodawca zalicza te dziedziny aktywności do klasy działalności rolniczych, to należy tę specyfikę uwzględniać przy interpretowaniu przepisów ustaw. Pełnomocnik wywiódł również, że wyjaśnienia składane przez Wójta przed Radą Gminy w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, determinują treść uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Rada gminy jest organem, który oceniając wyjaśnienia wójta, rozstrzyga pośrednio o rodzaju prowadzonej działalności. Gmina jest stosunkowo niewielką gminą, której mieszkańcy – w tym radni – doskonale orientują się w charakterze prowadzonej działalności i jednomyślnie postanowili o niewygaśnięciu mandatu wójta. W skardze wskazano ponadto na odmienną argumentację zawartą w wezwaniu skierowanym do Rady Gminy z dnia "[...]" oraz w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Zdaniem pełnomocnika trafna jest ocena zawarta w wezwaniu, iż powinno się - ze względu na deklaratoryjny charakter wpisu - badać faktyczny rozmiar i zakres prowadzonej działalności, a nie koncentrować się wyłącznie na treści wpisu. Błędem prawnym było, w ocenie skarżącej, przyjęcie w wezwaniu przez organ nadzoru sposobu rozliczania podatku jako ostatecznej przesłanki w ocenie działalności Wójta. Osoby prowadzące gospodarstwa pasieczne rozliczają się bowiem co do zasady według przepisów właściwych dla osób prowadzących szczególną działalność gospodarczą, gdyż są objęci reżimem podatkowym właściwym dla tzw. "działów specjalnych produkcji rolnej". Wynika to wprost z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w myśl którego przepisów tej ustawy nie stosuje się do przychodów z działalności rolniczej, z wyjątkiem przychodów z działów specjalnych produkcji rolnej, za które to działy uznaje się stosownie do ust. 3 w szczególności prowadzenie pasiek. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda zmienił argumentację, podając, że rolnik nie może we wpisie podać jako zamierzonej działalności sprzedaży produktów rolnych i innych. Tymczasem w myśl reguł zawartych w części I rozporządzenia statystycznego, dotyczącej zasad metodycznych, wskazano, iż działalności głównej towarzyszą działalności pomocnicze, takie jak sprzedaż, transport, zaopatrzenie, promocja sprzedaży, itp. Prowadzenie takiej działalności nie zmienia charakteru działalności podstawowej. Jeżeli zatem Wójt w ramach swojego gospodarstwa pszczelarskiego prowadził sprzedaż produktów pszczelich, to działalność ta jest również działalnością rolną. Gdyby w postępowaniu nadzorczym prowadzono postępowanie dowodowe, to ustalono by, iż Wójt Gminy według wystawionych faktur sprzedaje wyłącznie produkty pszczelarskie ze swojego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, ze nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Organ nadzoru wywiódł w uzasadnieniu, że poszczególne unormowania dotyczące działalności rolniczej, nie tworzą spójnej regulacji; różnią się zakresowo, a to powoduje – co do zasady- konieczność interpretacji poszczególnych regulacji w ramach gałęzi prawa, w której zostały umieszczone. W przedmiotowej sprawie istota sporu dotyczy regulacji ustrojowych, mających na celu zapewnienie sprawowania władztwa publicznego w sposób uniemożliwiający funkcjonariuszom publicznym wykorzystywanie zajmowanego stanowiska do wpływania na pozycję rynkową swoją lub innych podmiotów z nimi związanych. Ustanowiony w art. 4 pkt 6 zdanie drugie tej ustawy wyjątek dotyczy działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. W ocenie Wojewody niedopuszczalne jest zastosowanie wykładni rozszerzającej wymienionego przepisu przez odniesienie do norm technicznych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Prowadzenie przez H.K. działalności wskazanej w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 9 grudnia 2004 r. w sposób istotny wykracza poza wskazany przez ustawodawcę zakres działalności wytwórczej w rolnictwie, której prowadzenie przez osoby pełniące funkcje publiczne jest dozwolone. Wojewoda stwierdził, że nie kwestionował faktu prowadzenia przez Wójta działalności w zakresie produkcji rolnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, lecz zarzuca mu, iż zakres tej działalności wykracza poza ramy wyznaczone przez art. 4 pkt 6 zdanie drugie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi wskazał, że w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt OSK 1186/04, stwierdził, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzeczne z wezwaniem w trybie art. 91 ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowa przeprowadzona w tym zakresie pozwoliła uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]". W ramach tego gospodarstwa wytwarza miód oraz niespożywcze produkty pochodzenia pszczelego takie jak wosk, matki pszczele i in. Oprócz tego działalność Wójta obejmuje sprzedaż miodu oraz innych produktów. wytworzonych we własnym gospodarstwie pszczelarskim. Tych okoliczności faktycznych organ nadzoru nie kwestionował i potwierdzają je faktury złożone przez skarżącą do akt sprawy. Kwestią sporną natomiast było między stronami, czy Wójt, w związku z prowadzeniem, oprócz podstawowej działalności rolniczej, działalności ubocznej, polegającej na sprzedaży wytworzonych przez rolnika produktów, naruszył przepis art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U z 2006 r. Nr 216, poz. 1584), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności. Zatem zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było, czy sprzedaż wytworzonych przez rolnika, prowadzącego rodzinne gospodarstwo rolne, produktów mogła spowodować skutek prawny określony w art. 5 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy w postaci wygaśnięcia mandatu wójta. Na wstępie zauważyć należy, że prowadzenie gospodarstwa rolnego jest działalnością gospodarczą, lecz nie podlega reżimom ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II OPS 1/07 z dnia 2 kwietnia 2007 r. (publ. ONSA i WSA 2007/3/62). W konsekwencji niestosowania przepisów tej ustawy do działalności rolniczej, rolnik zwolniony jest między innymi z obowiązku posługiwania się numerem identyfikacji podatkowej w obrocie prawnym i gospodarczym (art. 16 ust. 1 ustawy) oraz uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców albo do ewidencji działalności gospodarczej (art. 14 ust. 1 ustawy). Brak obowiązku ewidencjonowania rolniczej działalności gospodarczej powoduje, iż bezzasadny jest w rozpoznawanej sprawie zarzut organu nadzoru o prowadzeniu przez Wójta innej niż rolnicza działalności, wykazanej w ewidencji działalności gospodarczej. W zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, dotyczącym H.K. określono przedmiot tej działalności jako: sprzedaż detaliczną żywności i produktów spożywczych na straganach i targowiskach, sprzedaż detaliczną pozostałych towarów na straganach i targowiskach oraz sprzedaż detaliczną bezpośrednią prowadzoną poza siecią sklepową. W Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej (pismo Urzędu Statystycznego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2005 r.) wpisano zaś: chów i hodowlę zwierząt pozostałych, sprzedaż detaliczną żywności i artykułów spożywczych prowadzoną na straganach i targowiskach, sprzedaż detaliczną pozostałych towarów prowadzoną na straganach i targowiskach, a także sprzedaż detaliczną bezpośrednią prowadzoną poza siecią sklepową. W ocenie organu nadzoru w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki do wygaśnięcia mandatu Wójta, co uzasadnione jest treścią wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oraz faktem, iż Wójt jest podatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela. Należy zauważyć, iż Wojewoda prawidłowo stwierdził w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż wpis w ewidencji działalności gospodarczej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z faktycznym podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze deklaratoryjny a nie konstytutywny charakter (zob. niepublikowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2006r., sygn. akt II GSK 179/06, z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 140/2006, z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 52/2006,). Sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie może być zatem traktowany jako gwarancja prowadzenia zarejestrowanej działalności gospodarczej przez tę osobę w zakresie wskazanym w ewidencji. Równocześnie jednak określanie przez przedsiębiorcę rodzaju działalności gospodarczej wpisanej do ewidencji stwarza domniemanie faktyczne, iż prowadzi on działalność gospodarczą we wskazanym w tej ewidencji zakresie. Domniemanie to jednakże jest wzruszalne. Wobec powyższego oceniając, w jakim zakresie dana osoba prowadzi działalność gospodarczą, traktowaną jako przesłanka naruszenia zakazu przewidzianego w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, nie można opierać się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, lecz należy brać pod uwagę dowody, które pozwolą na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Dlatego koniecznym było ustalenie, czy istotnie Wójt wykonuje działalność, o której mowa we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Rzeczywisty bowiem zakres prowadzonej działalności przesądza o tym, czy podlega ona wyłączeniu przewidzianemu w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Niewątpliwie bowiem działalność gospodarcza, polegająca na handlu wszelkimi artykułami, pochodzącymi spoza gospodarstwa rolnego, nie mieści się w tym wyłączeniu. Wskazany przepis stanowi, iż osoby wymienione w art. 1 i 2 ( w tym - na mocy art. 2 pkt 6 - wójt) w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Sankcją za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4, przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, wygaśnięcie ich mandatu. Wskazać też należy, że ustawodawca przewidział w art. 26 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zmianami) obowiązek rady gminy umożliwienia wójtowi złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Powyższe dotyczy między innymi wygaśnięcia mandatu wójta wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach (art. 26 ust. 1 pkt 4). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, wezwana przez Wojewodę w trybie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami) do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy, umożliwiła Wójtowi złożenie wyjaśnień w tej sprawie. Analiza tych wyjaśnień oraz przedłożonych przez Wójta dokumentów, w tym faktur dokumentujących sprzedaż produktów pasieki, skutkowała podjęciem uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że Wójt w ramach swojego gospodarstwa pszczelarskiego prowadził sprzedaż produktów pszczelich, co - jako działalność pomocnicza - jest również działalnością rolniczą, tak jak główna działalność Wójta. Sprzedaż własnych płodów rolnych jest bowiem związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jako jedna z form aktywności rolnika. Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru nie kwestionuje okoliczności, iż Wójt faktycznie sprzedawał wyłącznie produkty pszczele. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w skardze, iż działalność ta mieści się w zakresie działalności rolniczej i jest z nią nierozerwalnie związana. Trudno bowiem przyjąć, iż ustawodawca przewidział ustawowy wyjątek tylko dla rolników wytwarzających produkty rolne na własne potrzeby. Wprawdzie cytowany art. 4 pkt 6 zawiera sformułowanie " działalność wytwórcza", lecz zdaniem Sądu, nie można go poddawać wyłącznie wykładni gramatycznej. Wydaje się natomiast, iż celem tej regulacji było umożliwienie rolnikowi, wybranemu na Wójta, niewyzbywania się rodzinnego gospodarstwa rolnego na czas sprawowanie przezeń tej funkcji. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że rodzinne gospodarstwo rolne opiera się na pracy własnej rolnika; stanowi dla niego i jego rodziny własny zakład pracy. Właściciel takiego gospodarstwa nie ma możliwości powierzenia prowadzenia tego gospodarstwa osobie trzeciej na czas pełnienia mandatu wójta, bo to oznaczałoby, że gospodarstwo traci przymiot gospodarstwa rodzinnego. To z kolei oznaczałoby, iż rolnik w razie wyboru na wójta, aby zaprzestać tej działalności musiałby wyzbyć się gospodarstwa (np. sprzedać je lub wydzierżawić). Wprost przeciwnie ma się rzecz w przypadku właściciela jakiegokolwiek innego zakładu pracy, którego prowadzenie na czas kadencji można powierzyć innej osobie bez konsekwencji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu organu nadzoru, jakoby sprzedaż produktów pochodzących z gospodarstwa rolnego Wójta, czyniła z niego przedsiębiorcę. Nie zmienia tego fakt, iż osoba wybrana na wójta opłaca podatek dochodowy od osób fizycznych. Wszakże, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U z 2000 r. Nr 14, poz.176 ze zmianami) przepisom tej ustawy podlegają przychody z działów specjalnych produkcji rolnej, a prowadzenie pasieki , stosownie do art.2 ust. 3 tejże ustawy należy do działów specjalnych produkcji rolnej. Ponadto należy podkreślić, że zakaz przewidziany w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej jest wyjątkiem od zasady wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Zasadą jest, że norma ograniczająca konstytucyjnie gwarantowane wolności nie może być interpretowana rozszerzająco. Standardy w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie wskazano, iż jej zapisy nie znajdują zastosowania wyłącznie względem niektórych tylko procesów gospodarczych w rolnictwie, wobec czego pozostała działalność, taka jak detaliczna sprzedaż własnych płodów rolnych, mimo jej związku z działalnością rolniczą, podlega rygorom ustawy, zaś rolnik jest w tym zakresie przedsiębiorcą w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie wskazano, iż jej zapisy nie znajdują zastosowania wyłącznie względem niektórych tylko procesów gospodarczych w rolnictwie, wobec czego pozostała działalność, taka jak detaliczna sprzedaż własnych płodów rolnych, mimo jej związku z działalnością rolniczą, podlega rygorom ustawy, zaś rolnik jest w tym zakresie przedsiębiorcą w dziedzinie praw i wolności wyznaczane są przez unormowania konstytucyjne. Konstytucja formułuje jednakże minimalne, a nie maksymalne gwarancje w zakresie praw i wolności jednostki. Powoduje to, że wszelkie ograniczenia tych praw muszą być interpretowane ściśle i nie mogą być uznawane za regułę (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2004 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132). Nie można więc ich dorozumiewać czy domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii. Wobec powyższego także ograniczenie zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej przewidziane w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej ma charakter wyjątku i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Skoro zatem ustawodawca, przewidując ograniczenia w zakresie aktywności gospodarczej osób pełniących wysokie funkcje publiczne, wyłączył z zakazu prowadzenia tej działalności, w okresie zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji publicznej, działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, to okoliczność prowadzenia wyłącznie dozwolonej działalności nie wywołuje skutku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Sąd podziela stanowisko skarżącej Gminy, że prowadzenie działalności ubocznej, polegającej na sprzedaży, wytworzonych w rodzinnym gospodarstwie rolnym Wójta produktów rolnych, nie stanowi działalności, zakazanej przepisem art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Działalność ta natomiast jest objęta wyjątkiem przewidzianym w zdaniu drugim tego przepisu. W tej sytuacji, skoro Wójt prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), to nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu. Z samej bowiem treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, który jak już wyżej stwierdzono nie ma charakteru konstytutywnego, nie można wyprowadzać uprawnienia do wygaśnięcia mandatu wójta. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej o naruszeniu przez Wojewodę przepisów wymienionej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wszakże Wojewoda nie kwestionował, iż H.K. spełnia przesłanki jakimi musi legitymować się rolnik indywidualny, prowadzący gospodarstwo rolne w formie gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu tej ustawy. Zarzutem organu nadzoru było zaś wykroczenie jego działalności poza zakres wyznaczony przepisem art. 4 pkt 6 zdanie drugie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda nie naruszył przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. Nr 33, poz.289), ponieważ przepisy te nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania. Standardowe klasyfikacje i nomenklatury., o których mowa w tym rozporządzeniu, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej ( Dz. U Nr 88, poz.439 ze zmianami) stosowane są bowiem w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Z uwagi jednak na fakt, że ustalane są one dla określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych ( art.40 ust. 1 tej ustawy), klasyfikacja ta może jedynie pomocniczo służyć określeniu rodzaju działalności prowadzonej w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skargi, iż Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze bez uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta. Jak słusznie zauważył Wojewoda - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04 stwierdził, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem w trybie art. 91 ust. 2 tej ustawy. Wydanie zarządzenia zastępczego byłoby więc możliwe w niniejszej sprawie, nawet mimo niestwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta, gdyby prowadzona przez niego działalność wykraczała poza granice określone przepisem art. 4 pkt 6 zdanie drugie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Dokonana w tym zakresie kontrola sądowo administracyjna wykazała jednak, że H.K., prowadząc gospodarstwo pasieczne, zakazu tego nie naruszył. Wobec tego słuszny okazał się zarzut skargi o bezzasadnym uruchomieniu przez Wojewodę procedury nadzorczej, określonej w art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z powyższych względów należało uznać, iż organ nadzoru wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze z naruszeniem przepisów art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.